Je zřejmé, že impulsem a inspirací pro formulaci EPS bylo tzv. velké rozšíření z jara 2004. Politolog Roland Dannreuther nicméně identifikuje další dva procesy, které stály u zrodu sousedské politiky.

Prvním je či byla nejednota uvnitř EU posílená sporem o intervenci „koalice ochotných“ v Iráku, kdy se naplno projevila nepřítomnost celistvé vize úlohy EU ve světě. Snaha tuto vizi zformulovat vedla Unii ke zformulování své první bezpečnostní strategie vůbec. Samozřejmě rozšíření o státy bývalého východního bloku, které přeneslo hranice EU do míst, kde by to o 15 let dříve čekal málokdo, přirozeně nutilo EU zaujmout pozici k novým sousedům. Bezpečnostní strategie EU tak explicitně uvádí, že „integrace přistupujících států zvýšila naší bezpečnost, ale také přivedla EU blížeji k problematickým oblastem. Našim cílem je podporovat vznik kruhu států s dobrou vládou na východ od EU a ve Středomoří, se kterými se budeme těšit blízkým a kooperativním vztahům.“

Druhým, ve své podstatě primárně interním, impulsem byla diskuse nad absorpční kapacitou EU, kterou vyvolalo přijetí deseti nových členů, perspektiva členství pro Bulharsko a Rumunsko a kandidátský status pro Turecko a Chorvatsko. Přičteme-li k tomu ještě vleklou krizi kolem textu ústavní smlouvy, bylo zřejmé, že slovo členství na neurčitou dobu vymizí ze slovníku EU.

Odpověď na otázku, pro koho je EPS určena, je zdánlivě jasná: státům, které se nacházejí v bezprostředním sousedství EU. Problematické je však vnímaní její role ze strany jednotlivých účastníků. Velmi otevřeně se tak hovoří o dvou dimenzích EPS – jižní a východní – z nichž pro státy na východě je EPS jen mezičlánek na cestě k budoucímu členství. Asi nejvýrazněji tuto pozici zastává Ukrajina.

Na tomto místě je třeba zdůraznit, že EU neobjevila své současné i budoucí sousedy až v letech 2003–2004. Se stejně ambiciózním cílem, jakým se honosí EPS, vstupoval v roce 1995 na scénu barcelonský proces, resp. Euro-středomořské partnerství iniciované Francií, Itálií a Španělskem. Se státy bývalého SSSR pak byly od poloviny 90. let uzavírány Smlouvy a partnerství a spolupráci (Partnership and Cooperation Agreements – PCA), které dodnes tvoří rámec vztahů s Evropskou unií. Politika sousedství na tyto struktury vlastně jen „nasedla“. Až do konce roku 2006 projekty uskutečněné v rámci EPS byly financovány z finančních nástrojů TACIS (pro země býv. SSSR) a EUROMED (pro Euro-středomořské partnerství). Společným pro obě dimenze jsou Akční plány (Action Plan – AP), které jsou uzavírány na bilaterální úrovni EU-sousedský stát s funkčním obdobím tří až pěti let, a které jsou tak „cestovními mapami“ EPS pro jednotlivé státy.

Ani z vozu, ani na vůz

Štěpení na jižní a východní dimenzi se projevuje i mezi členskými státy EU a s jistou mírou zjednodušení lze říci, že dělící linie probíhá mezi desíti novými členy ze střední a východní Evropy a Německem na jedné straně a Francií a středomořskými členy EU na straně druhé. Ostatně promítání regionálních zájmů do zahraničně politických aktivit EU není nic nového, v 90. letech tak Finsko propagovalo severní dimenzi rozšíření zaměřenou na Pobaltí. Stejně jako východní účastnící EPS mají za cíl vstup do EU (platí to zejména o Ukrajině, Gruzii a Moldavsku, v menší míře pro Arménii a Ázerbájdžán), jejich sousedé – členské státy – je v tomto úsilí podporují. EU zůstává k evidentnímu rozdílu mezi oběma dimenzemi němá, což umožňuje protichůdné interpretace konečného cíle EPS.

Petr Kratochvíl z pražského Ústavu mezinárodních vztahů operuje se čtyřmi variantami: první je náhražka rozšíření – propagovaná „starými“ členskými státy; druhou je předvstupní politika – prosazovaná státy střední a východní Evropy a zaměřená na státy východní dimenze; třetí je oživení stagnujícího barcelonského procesu – varianta méně známá, o to více diskutovaná v oblasti Středomoří; a čtvrtou variantou je vytvoření zóny vlivu EU. Třetí variantu přirozeně preferují ty státy EU, které mají ve Středomoří těžiště svých zájmů. Na cílové státy ve Středomoří však EPS klade nároky v oblasti politických reforem a je zřejmé, že země jako Egypt, Libye či Sýrie (poslední dvě se EPS zatím neúčastní, jejich účast se však předpokládá) budou v této oblasti zdrženlivé. Co se týče poslední varianty předpokládající rozšíření sféry vlivu EU, tato varianta je vnímána zejména v Rusku, které cítí účast bývalých sovětských republik v EPS jako pronikání EU do ruské sféry vlivu.

Otázka jestli východní sousedé EU dostanou jasnou perspektivu členství či nikoli je natolik zásadní povahy, že by měla být v dohledné době zodpovězena, jinak oslabuje transformační potenciál, který EPS má. Pokud se tento problém vztahuje výhradně na východní dimenzi, je to právě region Středomoří, který nám poskytuje dostatek příkladů úspěšné a neúspěšné politické transformace. Současné členy EU Španělsko, Portugalsko a Řecko bychom na začátku 70. let těžko nazývali demokratickými režimy. Na druhé straně barcelonský proces příliš nepokročil v demokratizaci regionu a externí vlivy, např. zhoršení vývoje v otázce blízkovýchodního mírového procesu a útoky z 11. září, situaci spíše konzervují, ne-li zhoršují. Barcelonský proces jistě potřebuje nový impuls a EPS tím impulsem může být, nicméně zkušenosti z deseti let jeho existence ukazují, že nestačí jen cílovým státům poskytovat finanční prostředky.

Jinými slovy zdaleka nejúspěšnější demokratizační politikou EU bylo rozšiřování. Unie by měla přistoupit na fakt, že ze států, jež se EPS účastní jich část perspektivu členství má (nebo by měla mít) a část ne. Situace v Egyptě či Sýrii se nezlepší či nezhorší tím, že budeme mlčet o členství Ukrajiny. A naopak nedostatek perspektivy pro země, které o členství usilují, oslabuje politickou a ekonomickou transformaci a v neposlední řadě i vlády, které potřebují vnější podporu, aby prosadily potřebné reformy před voliči.

Uzavřená přátelská hranice?

Kromě nedostatku jasné vize ze strany EU se v souvislosti s politikou sousedství diskutuje řada „dílčích“ problémů. Otázka vízové politiky je jednou oblastí, kde EU ve své praxi odporuje cílům, které jsou formulovány v EPS. Konkrétně Strategie posílení Evropské politiky sousedství z prosince 2006 stanovuje usnadnění pohybu mezi státy EPS a EU jako jednu z prioritních oblastí a říká zcela jasně, že „…naše vízová politika a praxe často klade skutečné potíže a překážky oprávněnému cestování. Dlouhé fronty před konzuláty EU jsou velmi viditelným znakem bariér vstupu do Unie. Ať pro obchodní účely, vzdělávací a turistické účely, vědecké a výzkumné účely či za účelem účasti na konferencích a dokonce za účelem oficiální návštěvy na národní úrovni nebo úrovni místních samospráv – možnost získat krátkodobá víza v rozumném čase a za rozumnou cenu bude indikátorem síly Evropské politiky sousedství.“

Zvýšení cen za schengenské vízum z 35 na 60 EUR, schválené před rokem, však pro mnoho lidí znamená zásadně vysokou cenu. Problém se zvětší s rozšířením schengenské zóny na všechny státy, které vstoupily do EU v roce 2004, které se uskuteční s koncem roku 2007. Největší problémy nastanou pro Bělorusko, které kvůli nedemokratickému režimu formálně není účastníkem EPS. O to více by mělo být dbáno o možnost běžných Bělorusů cestovat do EU. Skok v ceně za víza bude dramatický vezmeme-li v úvahu, že např. Litva vydávala Bělorusům víza zdarma.

Bezpečnostní dimenze

Již bylo řečeno, že bezpečnost byla jedním z podstatných podnětů při formulaci EPS. Do problematických oblastí, ke kterým se podle bezpečnostní strategie EU přiblížily hranice EU, patří bezesporu oblasti nevyřešených – „zmražených” – konfliktů, kterými jsou Podněstří v Moldavsku, Abcházie a Jižní Osetie v Gruzii a Náhorní Karabach v Ázerbájdžánu. Ve východním Středomoří pak jde o severní Kypr a samozřejmě izraelsko-palestinský konflikt. Jaká je přítomnost EU v konfliktních oblastech? Politicky nejvýznamnější účast je v izraelsko-palestinském konfliktu.

Severní Kypr se po vstupu Kyperské republiky do EU v květnu 2004 stal specifickým problémem mezi EU a Tureckem. Asi největším konkrétním úspěchem jsou mise EUBAM (EU Border Assistance Mission) na hranicích Ukrajiny a Moldavska a mezi Izraelem a pásmem Gazy. Pro oblast jižního Kavkazu ustanovila EU v rámci Společné zahraniční a bezpečnostní politiky zvláštního představitele (EU Special Representative – EUSR), pod jehož regionální kompetenci spadají i nevyřešené konflikty v Gruzii a Ázerbájdžánu. Podle zprávy International Crisis Group však aktivity EU konfliktní zóny spíše obcházejí, popřípadě se soustředí na lokálně vymezené projekty, jako je oprava infrastruktury.

V oblasti Náhorního Karabachu není EU přítomna vůbec. Ambice, vyjádřené i ve Strategii posílení EPS, podílet se aktivně na řešení konfliktů na nejvyšší úrovni účastí EUSR (v případě Podněstří, Abcházie a Jižní Osetie) na jednáních nebyly doposud podpořeny skutečnými kroky. V případě konfliktů v Gruzii a Moldavsku je překážkou rovněž postoj Ruské federace (RF), která by ráda udržela takřka monopolní pozici v „mírových“ jednáních a tudíž i status quo rovnající se udržení konfliktů ve zmraženém stavu.

…a Rusko

Ačkoli Rusko ze své vlastní vůle není začleněno do EPS, nelze vztahy EU-Rusko opomenout ve výčtu faktorů, majících vliv na fungování této politiky. Kvalitativní úroveň vztahů s Ruskem bude hrát zásadní roli pro EPS jako zahraničně politický nástroj EU. Irina Gusačenko z Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy vystihuje poměr Ruska k EPS následovně: „Nová sousedská politika pokrývá totiž prostor, který je v zahraničně-politické strategii RF definován jako tzv. bližní zahraničí. Oblast východní Evropy a jižního Kavkazu vždy patřila a patří do ruských politických priorit. Konkrétním důkazem toho je fakt, že ve svém posledním Poslání ruského prezidenta Dumě z roku 2006 bylo tzv. bližší zahraničí uvedeno na prvním místě v pořadí priorit.“

Ve světle této skutečnosti bude muset EU najít cestu mezi dvěma krajními polohami: bud bude ignorovat zájmy Ruska v regionu anebo ponechá státy, které se přihlásily k EPS a doufají v budoucí členství, napospas ruskému vlivu. Za zmínku stojí, že ačkoli Rusko účast v EPS odmítlo, neboť to považuje za degradaci v porovnání se „strategickým partnerstvím“, s využívání finančních instrumentů, které k financování aktivit EPS slouží, problém nemá. Poslední dva summity EU-Rusko mohou naznačovat dlouhodobější krizi ve vzájemných vztazích, klíčovým momentem budou nepochybně prezidentské volby v Rusku v příštím roce.

Proč je důležité mít EPS?

Odpověď na výše uvedenou otázku je, že problémy, které byly dříve zmíněny, se neváží na EPS a tudíž by existovaly i bez zformulování sousedské politiky. EPS je třeba brát jako nástroj politiky EU, který je realizován Evropskou komisí, ale jeho skutečné dopady jsou limitované ochotou a představami jednotlivých členských států. Různé interpretace smyslu EPS jsou více než zřejmým důkazem. Její realizace tak alespoň nastavuje zrcadlo praktikám, které jsou v rozporu s deklarovanými zájmy EU, jak je tomu u vízové politiky a rovněž nutí EU angažovat se politicky v oblastech, které svou potenciální nestabilitou znamenají bezpečnostní rizika pro EU. Dosavadním přínosem EPS je tedy hlavně to, že existuje, t.j. že se v EU našlo dostatek vůle ji zformulovat.