Regionální politika nepatří mezi “společné politiky”, které jsou přímo prováděny institucemi EU.[2] Stejně jako např. Podpora výzkumu a technického rozvoje (Research and Technology Policy) spadá Regionální politika pod “komunitární politiky”, jejichž těžiště zůstává v členských zemích a orgány Unie zajišťují pouze jejich koordinaci a harmonizaci. Členské země EU provádějí tedy svou vlastní regionální politiku, vůči níž evropská Regionální politika představuje pouze doplněk, ačkoli v některých zemích velice významný.

Historie Regionální politiky

Ačkoli je Regionální politika ES více diskutovaná teprve v posledním desetiletí, a to zejména v souvislosti s plánovaným přístupem zemí střední a východní Evropy k EU, na regionální dimenzi evropské integrace byl brán zřetel již od 50. let, kdy byly mezi zakládajícími státy dnešní Evropské unie uzavírány první smlouvy.[3] V preambuli Smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství vyjadřují státy svou vůli: „posílit jednotu ekonomik svých zemí a zajistit jejich harmonický vývoj zmenšováním rozdílů mezi jednotlivými regiony a odstraněním zaostávání regionů s méně příznivými podmínkami.“[4]

V roce 1958 byly vytvořeny první dva fondy – Evropský sociální fond (European Social Fund) a Evropský orientační a garanční fond pro zemědělství (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund). V roce 1975 pak přibyl ještě Evropský fond regionálního rozvoje (European Regional Development Fund). Ustanovení o jednotné regionální politice podporující ekonomickou a sociální soudržnost bylo zahrnuto až do Jednotného evropského aktu (Single European Act) z roku 1986. Jednotný evropský akt explicitně formuloval jako cíl regionální politiky: „snižování rozdílů mezi úrovní různých regionů a zmírňování zaostalosti regionů, které jsou v méně výhodné situaci, včetně venkovských oblastí.“ Ve Smlouvě o EU (Maastrichtská smlouva), která vstoupila v platnost v roce 1993, byla – vedle Hospodářské a měnové unie a vnitřního trhu – jako jeden z podstatných cílů EU zakotvena hospodářská a sociální soudržnost. Maastrichtskou smlouvou bylo také rozhodnuto založit zvláštní Kohezní fond (zvaný též Fond soudržnosti) jako nový nástroj regionální politiky, který byl určen pro projekty v oblast dopravy a životního prostředí v zemích, jejichž HDP na obyvatele se nachází pod úrovní 90% průměru zemí Unie (v současné době Irsko, Portugalsko, Řecko a Španělsko). Zároveň byl založen nový poradní orgán EU – Výbor regionů (Committee of the Regions) – , který předkládá Radě (Council) a Komisi (Kommission) svá stanoviska. Později byly strukturální fondy doplněny novým Finančním instrumentem pro uspořádání rybolovu (Financial Instrument for Fisheries Guidance). Amsterodamská smlouva potvrdila význam koheze a Evropská rada v Berlíně (březen 1999) se rozhodla strukturální fondy reformovat. Pro období 2000-2006 vybavily členské státy EU finančními prostředky, které umožňují dále rozšířit a prohloubit její opatření (např. Agenda 2000).

Strukturální fondy a Kohezní fond

Strukturální fondy nefinancují jednotlivé projekty, nýbrž víceleté programy regionálního rozvoje, které jsou plánovány společně regiony, státy a Evropskou komisí. Hlavním cílem Evropského fondu regionálního rozvoje (EFRR) je podpora hospodářské a sociální soudržnosti v EU. Za tímto účelem podporuje EFRR opatření k odstranění nerovností mezi různými regiony a sociálními skupinami, zejména podle cílů 1 a 2 (viz níže). Prostředky z EFRR tak slouží především k podpoře malého a středního podnikání, investic, ke zlepšení infrastruktury a místního rozvoje. EFRR tím podporuje konkurenceschopnost a dlouhodobě udržitelný lokální rozvoj, který má přispět k vytváření pracovních míst.

Evropský sociální fond podporuje prostřednictvím financování opatření v oblasti zaměstnanosti a vzdělávání pracovní zařazení nezaměstnaných a různě znevýhodněných skupin. Finanční instrument pro uspořádání rybolovu pomáhá modernizovat a přizpůsobovat struktury v tomto sektoru. Oddělení orientace Evropského orientačního a garančního fondu pro zemědělství financuje opatření k podpoře rozvoje venkova a pomoc pro zemědělce, zejména v zaostalých regionech. Oddělení garance podporuje rozvoj venkova v rámci Společné zemědělské politiky v jiných oblastech Unie.

Vedle strukturálních fondů poskytuje Kohezní fond čtyřem nejméně rozvinutým členským zemím dodatečnou strukturální pomoc v oblasti dopravní infrastruktury a životního prostředí. Kohezní fond, narozdíl od strukturálních fondů, financuje jednotlivé projekty.

Rozdělování finančních prostředků

Výdaje na Regionální politiku tvoří přes 35 procent rozpočtu EU. Velmi zjednodušeně se dá říci, že se v podstatě jedná o přerozdělování prostředků z bohatších do chudších oblastí. Z toho ovšem neprofitují pouze příjemci této pomoci, ale také čistí přispěvatelé do rozpočtu EU. Těm se totiž nabízejí značné investiční možnosti a šance přinášet hospodářské a technologické know-how do regionů, kde se některé činnosti ještě plně nerozšířily.

Poté, co byl schválen rozpočet na léta 2000-2006, předložila Evropská komise také své priority v hospodářském a sociálním vývoji pro toto období. Návrhy států a regionů ohledně jednotlivých projektů se orientují podle těchto představ Evropského společenství. (Mohou se na nich podílet i hospodářští a sociální činitelé.) Programy a projekty, které obdrží finance z fondů ES,[5] nevybírá Komise, nýbrž národní a regionální úřady. Vybrané projekty jsou pak financovány jak ze strukturálních fondů, tak z národních (veřejných či soukromých) prostředků. Finanční prostředky poskytnuté EU spravují státy a regiony samy. Nesou tak hlavní zodpovědnost za správu a kontrolu projektů. Komise pouze přezkoumává účinnost kontrolních mechanismů. Tato zesílená decentralizace patří k nejdůležitějším inovacím.

Účelem prostředků z fondů ES nejsou úspory státních rozpočtů, nýbrž přispění k odstranění různých omezení při realizaci finančně náročných projektů. Za rozvoj krizových oblastí jsou nadále zodpovědné jednotlivé státy, Unie jim pouze pomáhá jejich činnost zintenzívnit a zkvalitnit.

O rozpočtu fondů a o základních pravidlech pro jejich používání rozhoduje Evropská rada na základě návrhu Komise, po poradě s Evropským parlamentem. Prostředky z těchto fondů se rozdělují podle zemí a cílů. Které oblasti by mohly prostředky z fondů obdržet, stanoví Komise po dohodě se zeměmi. Podrobnosti plánu stanovují národní a regionální úřady samy, Komisi však o nich informují.

Náplní Cíle 1 (Objective 1) je vyrovnání deficitů zaostalých regionů s ostatními regiony. To se týká především chybějící základní infrastruktury (doprava, zásobování vodou, energie, odstranění odpadů, telekomunikace). Důležité jsou ale také služby, které přispívají ke stabilizaci či renovaci struktur produkce.[6] Cíl 2 (Objective 2) se vytahuje na regiony, které se musí přeorientovat. Zde nejde o chybějící infrastrukturu, nýbrž o pokles tradičních hospodářských činností. V těchto oblastech je nutno podpořit rozvoj alternativních činností.[7] Cíl 3 (Objective 3) je rámcem pro všechna opatření ve prospěch lidských zdrojů. Ta zahrnují zejména základní vzdělání, další vzdělávání, přípravu na povolání, podporu zaměstnanosti, flexibilitu pracovních sil, rovnost šancí, ale i celkově sociálně-hospodářské struktury.[8]

Rozdělování prostředků mezi členské státy probíhá na základě statistických kritérií. Pro Cíle 1 a 2 bere Komise v úvahu následující kritéria: počet obyvatelstva, národního bohatství, regionální bohatství a relativní míru strukturálních problémů včetně nezaměstnanosti. Pro Cíl 3 se rozdělování prostředků na členské státy opírá rovněž o počet obyvatelstva, dále o zaměstnanost, míru sociálního vyčlenění, vzdělanost a podíl žen na pracovním trhu. Z hlediska cílů se prostředky rozdělují tak, aby bylo dosaženo jejich co největší koncentrace na regiony spadající pod Cíl 1.

Další část prostředků připadá na tzv. iniciativy Společenství (Community Initiatives), které mají přispět ke společným řešením zvláštních problémů. Jedná se o přeshraniční, transnacionální a mezinárodní spolupráci (Interreg III), trvale udržitelný rozvoj krizí postižených měst a městských čtvrtí (Urban II), rozvoj venkovských oblastí prostřednictvím lokálních iniciativ (Leader +), boj proti nerovnému zacházení a diskriminaci na pracovním trhu (Equal). Také k přizpůsobení struktur rybolovu jsou určeny zvláštní prostředky, ovšem jen pro regiony stojící mimo cíl 1. Zbývající prostředky slouží k financování inovativních opatření, která mají přispět ke vzniku a testování nových idejí v oblasti rozvoje.

Zvláštní pomoc pro kandidátské země

Kandidátské země mají enormní potřebu “dohonit” úroveň zemí EU v mnoha oblastech (infrastruktura, průmysl, služby, zemědělství, ochrana životního prostředí atd.) Při přípravě své finanční perspektivy pro období 2000-2006 Evropská unie tuto situaci kandidátských zemí zohlednila, zejména pokud jde o země ze střední a východní Evropy. K přípravě na vstup těchto zemí byly vytvořeny dva fondy, ISPA (The Instrument for Structural Policies for pre-Accession – Strukturálně politický instrument k přípravě na vstup) a SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development – Instrument na podporu zemědělství a venkovských oblastí kandidátských zemí), a určeny finanční prostředky pro strukturální výdaje po předpokládaném vstupu do Unie. Navíc uzavřely státy střední a východní Evropy s Komisí tzv.”Přístupová partnerství” (Accession Partnerships), která se zabývají problémy, jež vyžadují rychlé řešení. Tyto strategické dokumenty tvoří rámec plánované pomoci při přípravě kandidátských zemí na vstup do Evropské unie.

V současné době čerpá deset zemí střední a východní Evropy prostředky ze tří “evropských” fondů. Nejstarším programem je PHARE, vytvořený v roce 1989, který byl určen jednak k podpoře institucí, úřadů a veřejných zařízení a k zajištění správné aplikace práva Společenství, a jednak k podpoře investic v hospodářské a sociální oblasti, kde to bylo nejvíce nutné (infrastruktura, podnikání, sociální opatření). SAPARD, fungující od roku 2000, slouží k podpoře příprav kandidátských zemí na Společnou zemědělskou politiku Unie. Obsahuje množství opatření k přizpůsobení agrárních struktur a oblastí (např. kvalita potravinových výrobků, ochrana spotřebitele, rozvoj venkova, ochrana životního prostředí). ISPA, rovněž fungující od roku 2000, pracuje podle modelu Kohezního fondu – k podpoře realizace rozsáhlých projektů v oblasti dopravy a životního prostředí.

Pamatuje se i na partnerství a pomoc dalším kandidátským zemím. V březnu 2000 schválila Rada nařízení, které předpokládá pro období 2000-2004 finanční pomoc 57 milionů EURO pro Kypr a 38 milionů EURO pro Maltu.

Ostatní politiky Evropského společenství s dopadem na Regionální politiku

Také ostatní politiky EU přispívají k cílům Regionální politiky. Jedná se zejména o Společnou zemědělskou politiku (Common Agriculture Policy), která představuje téměř polovinu rozpočtu EU. Její prostředky financují mimo jiné rozvoj venkova v oblastech mimo cíle 1 a 2. Dále o Politiku na podporu výzkumu a rozvoje, která podporuje technologický rozvoj EU a její konkurenceschopnost na světových trzích, čímž přispívá i k urychlení vytváření blahobytu v chudších regionech. Zejména pro okrajové regiony je důležitá výstavba moderních a výkonnějších transevropských dopravních, energetických a telekomunikačních sítí. K ochraně a ke zlepšení kvality života zejména v průmyslových či městských oblastech přispívá Politika na ochranu životního prostředí (Environmental Policy). Soutěžní politika (Competition Policy) kontroluje a koriguje podporu podnikání nezávisle na tom, zda se jedná o státní pomoc či o prostředky ze strukturálních fondů. Každé opatření, které je financováno ze strukturálních fondů, musí být v souladu s pravidly soutěže. A konečně: používáním a dalším rozvojem informačních technologií se otvírají slibné perspektivy pro růst, konkurenceschopnost, zaměstnanost a sociální soudržnost. Evropská iniciativa “e-Evropa” má sloužit k tomu, aby všechny členské státy a regiony Unie mohly profitovat z informační společnosti. Strukturální fondy doprovázejí tuto iniciativu všude tam, kde je třeba odstranit deficity a připravit předpoklady pro přístup k novým technologiím.

Výbor regionů

Od roku 1994 jsou místní a regionální orgány[9] států EU zastoupeny ve Výboru regionů, poradním orgánu EU. 222 zástupci podávají pravidelně svá stanoviska k aplikaci Regionální politiky a k odstranění sociálních a ekonomických nerovností v EU. Podle Maastrichtské a Amsterodamské smlouvy musí Komise, Rada a Evropský parlament Výbor regionů konzultovat ve všech oblastech, které se bezprostředně dotýkají kompetencí místních a regionálních orgánů. Komise či Rada konzultují Výbor regionů také v dalších oblastech jako je např. vzdělání a mládež, kultura, veřejné zdraví, transevropské sítě, sociální politika, zaměstnanecká politika, životní prostředí, doprava, hospodářská a sociální soudržnost. Členové Výboru regionů plní dvojí funkci: jednak zastávají stanoviska obcí a regionů k návrhům EU vůči ostatním evropským institucím, a jednak informují občany o politikách Společenství, které EU provádí. Jako červená nit se množstvím stanovisek Výbor regionů táhne požadavek po větším spolurozhodování lokálních a regionálních zastupitelstev.[10] V současné době je ovšem poněkud problematické, že každá země vybírá do Výboru regionů zástupce z odlišných úrovní subnacionální správy, kteří jsou navíc vybaveni nestejnými pravomocemi, což odpovídá nerovné míře regionalizace v jednotlivých členských zemích (např. kompetence německé spolkové země Severní Porýní – Vestfálsko neodpovídají kompetencím nizozemské provincie Groningen).

Výsledky a perspektivy [11]

Zprávy o socioekonomické situaci a rozvoji evropských měst ukazují, že strukturální fondy a Kohezní fond již ve značné míře přispěly k vyrovnání regionálních nerovností. Zvláště povzbuzující je, že se za období 1987-1997 snížily rozdíly v průměrném příjmu na hlavu jak mezi regiony, tak mezi státy. V nejchudších regionech EU, kde žije 10 procent obyvatel, stoupl HDP na hlavu v tomto období z 54,2 procent na 61,1 procent průměrného HDP v EU. Na národní úrovni je znát tento vývoj ještě zřetelněji. Ve čtyřech nejchudších zemích EU (Irsko, Portugalsko, Řecko a Španělsko) stoupl průměrný HDP na obyvatele ze 67,6 procent v roce 1988 na 78,8 procent průměrného HDP v EU v roce 1998. Evropská unie přispěla k těmto výsledkům také nemalým dílem. Přes tento pozoruhodný střednědobý hospodářský rozvoj nejchudších regionů přetrvávají mezi nejbohatšími a nejchudšími oblastmi značné rozdíly a ještě dlouho bude trvat, než budou vyrovnány. Zaměříme-li se na pracovní trh, v nejsilněji postižených regionech stoupla mezi lety 1987-1997 nezaměstnanost z 20 na 24 procent. Podstatného pokroku bylo dosaženo v oblastech infrastruktury, ale například na poli výzkumu a technického rozvoje, v přístupu k vědění a informační společnosti, v nabídce vzdělání a dalšího vzdělávaní a v ochraně životního prostředí přetrvávají mezi regiony stále velké rozdíly.

Výsledky Regionální politiky se neomezují pouze na větší či menší statistické úspěchy. Evropská dimenze některých opatření (iniciativy Evropského společenství), partnerství mezi různými aktéry, zahrnutí ochrany životního prostředí do dalších politik ES, rovností příležitostí, kooperace a inovativní opatření jsou pro regiony minimálně stejně důležité, protože se tím otvírá možnost dosáhnout dalších pokroků a efektivněji využít svůj potenciál.

Vzhledem ke globalizujícímu se světovému hospodářství a tím zostřující se světové konkurenci bude do budoucna důležité, aby v rámci EU byly podporovány regiony, které z hlediska předpokladů pro investice mají zatím máloco nabídnout. Tak se zvýší jejich atraktivita a tím i konkurenceschopnost, z čehož bude nakonec profitovat celá EU. Do budoucna bude hrát zřejmě stále větší roli přístup občanů ve všech regionech k nejnovějšímu vědění, které musí být zajištěno dobrými možnostmi ve vzdělání, ale například i telekomunikačními sítěmi.

Pozice regionů bude v Evropské unii patrně stále posilovat. To naznačují nejen pomalu vytrácející se hranice mezi členskými státy EU, záměry a úspěchy Regionální politiky, princip subsidiarity,[12] nýbrž a především jejich současné iniciativy.

[1]Evropské společenství je od Maastrichtské smlouvy jedním ze společenství v rámci I. pilíře EU, které má právní subjektivitu. Dříve Evropské hospodářské společenství bylo touto smlouvou přejmenované na Evropské společenství.

[2]Mezi “společné politiky” patří např. zemědělská či obchodní politika.

[3]Smlouva o založení Evropského společenství uhlí a oceli (1951), Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství (1957) a Smlouva o založení Evropského společenství pro atomovou energii (1957)

[4]Preambule Smlouvy o založení EHS in: Amsterdamská smlouva, Ministerstvo zahraničních věcí ČR 1997

[5]Některé projekty financuje rovněž Evropská investiční banka (EIB, European Investment Bank), která v Regionální politice hraje také důležitou roli. Má přispívat k integraci, k vyrovnanému rozvoji a hospodářské a sociální soudržnosti Unie. Její projekty podporují výstavbu transevropské dopravní a energetické sítě, projekty na ochranu životního prostředí, na zvýšení kvality života ve městech, šíření informací a inovací. EIB podporuje též projekty ve střední a východní Evropě.

[6]Na strukturální přizpůsobení těchto regionů, ve kterých žije 22 procent obyvatelstva EU, připadá 70 procent celkových prostředků.

[7]Na cíl 2 je vynakládáno zhruba 11,5 procent prostředků. V oblastech pod něj spadajících žije 18 procent obyvatel EU.

[8]Na modernizaci vzdělávacích systémů a podporu zaměstnanosti v rámci cíle 3 (mimo regiony náležející pod Cíl 1, kde tato opatření tvoří již část strategie přizpůsobení) připadá 12,3 procenta.

^[9]Místní a regionální orgány se sdružují i v jiných organizacích či na neformální úrovni. Příkladem organizace je Shromáždění regionů Evropy (SRE), v roce 1985 založená politická organizace regionů Evropy a obhájce jejich zájmů na evropské i mezinárodní úrovni. Jejím cílem je sdružovat regiony a stát se spolutvůrcem evropské integrace. V současné době sdružuje 250 regionů z 26 evropských zemí a 12 meziregionálních organizací. Členské regiony se liší ve velikosti, bohatství a kompetencích. Členem se může stát každý evropský region s demokratickou strukturou. Regiony jsou členem SRE jako politické, administrativní a právní jednotky. Tato zvláštnost odlišuje SRE od institucí jako jsou Výbor regionů EU a Kongres obcí a regionů Evropy Rady Evropy, kde vlády příslušných států jmenují nositele mandátů jako osobnosti a kde jsou oblastní zastupitelstva zastoupena jako celek, s kvótami pro každý stát.

^[10]Zástupci některých významných evropských regionů jsou nespokojeni se současným způsobem práce Výboru regionů, a tak se zabývají dalšími způsoby, jak posílit roli regionů v Evropě. Není vyloučeno, že budou v budoucnu navrhovat, aby se z Výboru regionů stala druhá komora v současné době jednokomorového Evropského parlamentu.

[11]Data v tomto oddíle jsou převzatá z oficiálních stránek Evropské unie:www.evropa.eu.int

[12]Princip EU, podle kterého se mají záležitosti řešit na nejnižší možné úrovni (místní, regionální, národní a evropské).