Jaké byly impulsy pro vznik nové politiky Evropské unie? Předně to bylo velké „východní“ rozšíření EU o deset nových členských států v roce 2004. Ačkoli perspektiva budoucího členství v EU byla a stále zůstává bezesporu nejúspěšnější „zahraniční politikou“ Unie, na jaře 2004 bylo jasné, že proces rozšiřování narazil na momentální mez. Hlavním důvodem ze strany EU bylo obecné rozčarování zejména „starých“ členských států z příliš rychlého tempa rozšiřování – tato „obava“ byla spojena i s probíhajícím jednáním o ústavní smlouvě. Otevřeně se začalo hovořit o absorpční kapacitě Unie. Ústavní smlouva nakonec byla na jaře 2005 odmítnuta Francií a Nizozemskem, čehož důsledkem mimo jiné je, že stávající rozhodovací procesy nastavené ve smlouvě z Nice (2000) zůstávají v platnosti, přestože nejsou zdaleka ideální pro 27 členských států(4).

Nebylo to jen rozšíření v roce 2004, co přimělo EU zformulovat ENP. Dalším důvodem byla snaha vytvořit zahraniční politiku EU jako celku v podobě akceschopnější Společné zahraniční a bezpečnostní politiky (Common Foreign and Security Policy, CFSP). Skutečně jednotná zahraniční politika je však stále vzdálenou vizí, jejíž realizaci dále oddálilo odmítnutí Smlouvy o Ústavě pro Evropu.

Je tu však další důvod související se dvěma předchozími. V Unii probíhá debata o budoucí podobě EU a o tom, kde jsou její hranice. ENP lze rovněž identifikovat jako nejednoznačný výstup probíhající diskuse. Dokumenty vztahující se k ENP se až úzkostlivě vyhýbají zmínce o případném členství (kdy, jestli, za jakých podmínek) a samotný jejich text je natolik obecný, že novou politiku umožňují interpretovat rozdílnými způsoby. Na očekávání spojené s ENP ze strany účastnických států se zaměří jiná část textu. Z hlediska EU platí, že nikdo (a rozhodně ne Evropská komise) tuto možnost explicitně nevyloučil. Evropská unie tedy oficiálně (jak říká Smlouva o Evropské unii) zůstává otevřena všem evropským státům, které vyznávají zásady svobody, demokracie, dodržování lidských práv a základních svobod a právního státu (5).

Cíle a smluvní rámec ENP

Strategie ENP z května 2004 uvádí: „Cílem ENP je sdílet výhody rozšíření z roku 2004 se zeměmi v sousedství posilováním stability, bezpečnosti a blahobytu všech, jichž se to týká“, dále se uvádí, že „…privilegované vztahy se sousedy budou založeny na vzájemných závazcích zejména v oblastech vlády práva, dobrého vládnutí, respektu k lidským právům, včetně práv menšin, prosazování dobrých sousedských vztahů a principů tržního hospodářství a udržitelného rozvoje.“ Zmíněno je i hledání společných závazků v oblasti boje proti terorismu a řešení konfliktů.

ENP se týká zejména těch států, které mají s Unií smluvní vztah v podobě Dohody o partnerství a spolupráci (Partnership and Cooperation Agreement, PCA) v případě zemí bývalého SSSR a Asociačních dohod (Assocation Agreement, AA) uzavíraných v rámci Středomořského partnerství (Euro-Mediterranean Partnership) – tzv. „Barcelonského procesu“.

V první vlně byly k účasti na ENP přizvány: Alžírsko, Bělorusko, Egypt, Izrael, Jordánsko, Libanon, Libye, Maroko, Moldavsko, Palestinská samospráva, Sýrie, Tunisko, a Ukrajina (6). Během roku 2004 byly přizvány i státy jižního Kavkazu: Arménie, Ázerbájdžán a Gruzie.

Pracovními dokumenty pro ENP jsou akční plány (Action Plans, AP), základním rámcem vymezujícím vztahy Unie a států účastnících se ENP však nadále zůstávají PCA nebo AA. Akční plány jsou koncipovány jako dvoustranné smlouvy uzavírané na období 3-5 let a to tak, aby byly co nejadresnější k potřebám konkrétní země. Na rozdíl od PCA se akční plány zaměřují na krátkodobé a střednědobé cíle. Otázkou je, co přijde, až platnost současných PCA vyprší (7). Současné jednání s Ruskem o nové rámcové smlouvě s EU není vzhledem k odlišnému postavení Ruska (neúčastní se ENP), deklarovanému oběmi stranami, pro dotyčné země relevantní. Německo, předsedající země EU, při rozhovorech s Ukrajinou hovoří o „rozšířené PCA“. Její rozšířenost by měla spočívat zejména v zóně volného obchodu. Dá se však předpokládat, že zvláště ty státy, které mají ambici budoucího členství v EU, by uvítaly rámcovou smlouvu hovořící o vstupu do EU (např. formou European Agreement, kterou uzavřela s EU mj. i Česká republika).

Financování ENP

Pro financování aktivit v rámci ENP je od počátku tohoto roku spuštěn nový finanční instrument – European Neighbourhood and Partnership Instrument (ENPI). V rozpočtovém období 2007-2013 bude ENPI disponovat zhruba 12 miliardami EUR (8). Komise rovněž zamýšlí vyčlenit 300 mil. EUR na podporu principů dobrého vládnutí a 700 mil. EUR na zřízení Sousedského investičního fondu, který by měl být použit jako podpora pro půjčky Evropské investiční banky, Evropské banky pro obnovu a rozvoj a dalších finančních institucí. ENPI se vyjma účastníků ENP týká i Ruska.

ENPI nahrazuje dva regionální finanční instrumenty, které fungovaly do konce roku 2006 – MEDA pro středomořské země účastnící se Barcelonského procesu a TACIS pro země SNS (9). V minulém rozpočtovém období 2000-2006 bylo v rámci MEDA uvolněno 5,35 mld. € a v rámci TACISu 3,14 mld. €. Další významné prostředky tvořily půjčky Evropské investiční banky.

Nový instrument by měl znamenat rozdíl zejména pro země, které čerpaly TACIS, jenž se soustředil na technickou pomoc, např. obnovu infrastruktury(10). ENPI podle Komise bude flexibilnějším nástrojem umožňující podporu i v oblasti hospodářských a politických reforem.

Jedna politika – dvě dimenze?

Přes argumentaci ze strany EU, že ENP je koncipována tak, aby pokryla potřeby každého jednotlivého státu, je zřejmá disproporce mezi její jižní a východní dimenzí. Tato disproporce je patrná zejména s ohledem na očekávání východních sousedů EU. Tyto státy, na rozdíl od středomořských, většinou deklarují vstup do EU jako jeden ze svých hlavních cílů a ENP je brána jako prostředek k tomuto cíli. Evropská komise sice zdůrazňuje, že ENP s budoucím členstvím nesouvisí – naposledy tak učinila ve Sdělení o posílení Evropské politiky sousedství v prosinci 2006 (12) – ale vágnost formulací ze strany EU a různé interpretace, které ENP provázejí (13) nijak neoslabují ambice států východní Evropy a jižního Kavkazu.

Dalším rozdílem je Euro-středomořské partnerství, které se odvíjí od Barcelonské deklarace z roku 1995 (Barcelonský proces). Podobné fórum nemá dosud svou východní alternativu. Navíc ENP a Euro-středomořské partnerství fungují vzhledem k rozdílné formě – ENP je založeno na dvoustranných smlouvách, zatímco Barcelonský proces je multilaterálním fórem – paralelně. Prohlášení o posílení ENP hovoří o „Černomořské synergii“, zmiňujíce Organizaci černomořské ekonomické spolupráce (Black Sea Economic Cooperation Organization) jako možnou platformu regionální spolupráce (14). Překážkou k ustanovení regionální spolupráce za účasti všech východních účastníků ENP jsou nevyřešené konflikty v Moldavsku (Podněstří), Gruzii (Jižní Osetie a Abcházie) a mezi Ázerbájdžánem a Arménií (Náhorní Karabach). Ostatně ani Barcelonský proces za více než deset let své existence nezaznamenal významný úspěch v řešení Blízkovýchodního konfliktu.

Třetím viditelným rozdílem mezi východní a jižní dimenzí ENP je Rusko. Ačkoli EU i Rusko pravidelně deklarují vůli po spolupráci, v praxi se politika EU střetává s ruskou politikou vůči státům „blízkého zahraničí“: příkladem může sloužit pozice obou stran k režimu v Bělorusku nebo reakce na „barevné revoluce“ v Gruzii a Ukrajině. Sergej Ivanov, ministr obrany Ruské federace (a jeden z možných prezidentských kandidátů) před rokem uvedl: „…Potřebujeme zhodnotit dopady „faktoru nejistoty“, stejně jako vysokou úroveň existujících hrozeb. Nejistotou myslíme politický nebo vojensko-politický konflikt či proces, který má potenciál způsobit přímou hrozbu ruské bezpečnosti nebo změnit geopolitickou realitu v oblasti strategických zájmů Ruska. Naším největším znepokojením je vnitřní situace v některých státech SNS, klubu bývalých sovětských republik, a v jejich sousedství.“(15)

Ačkoli nelze uvedený výrok vztahovat přímo na ENP (či aktivity EU obecně), přesto lze z výše uvedeného výroku poznat, jakým způsobem Rusko vnímá dění v zemích, které považuje za součást své sféry vlivu. Do jisté míry je to dané rozdílným chápáním zahraniční politiky. V zahraniční politice EU je pozorovatelný důraznější hodnotový akcent, v ruské zahraniční politice převládá realistický přístup spočívající v projekci národních zájmů v oblasti „blízkého zahraničí“. Komplikovanost vztahů je umocněna faktem, že pozice EU je sama o sobě kompromisem stávajících 27 členů.

Nevyřešené konflikty: výzva pro ENP

Přestože nelze marginalizovat význam jižní dimenze ENP, o úspěchu či selhání ENP se rozhodne na východě. Zatímco ve Středomoří je úspěch odvislý od schopností EU na jedné straně a ochotě partnerů podstoupit reformy na straně druhé, ve východní Evropě je více faktorů, které nejsou zcela v moci Unie. Jinými slovy: ve Středomořském prostoru nemusí EU hledat dohodu s problematickým, ale zároveň pro Unii strategicky důležitým partnerem (který navíc pokládá sám sebe za hegemona tohoto prostoru), tak jako je tomu na Východě v případě Ruské federace. Ponecháme-li stranou závislost na dodávkách ropy a zemního plynu (a stejnou závislost Ruska na EU jako odbytišti), problémem, kterým se bude muset Unie v rámci ENP zabývat, jsou nevyřešené konflikty (tzv. „zamrzlé“ konflikty) v partnerských státech.

Všechny nevyřešené konflikty ve východním sousedství EU se neobejdou bez konstruktivní účasti Ruska, přičemž je to právě Rusko, které nejvíce získává na přetrvávajícím statu quo. Významný motivační faktor Ruské federace je, že nevyřešené konflikty tvoří formální překážku členství v EU (a v NATO), čímž je bráněno změně geopolitické reality v oblasti strategických zájmů Ruska. Za této situace se nedá předpokládat přílišná ochota Kremlu směrem k vyřešení „zamrzlých“ konfliktů.

Přesto existuje cesta ven z kruhu, pokud se EU v rámci ENP (a v širším kontextu CFSP) soustředí více na prostředky navázání důvěry mezi znesvářenými stranami. Vliv Ruska na situaci v konfliktních regionech bude trvat, dokud tyto regiony budou Rusko chápat jako jedinou záruku před násilnou akcí druhé strany sporu. Každopádně současný stav nezaručuje, že konflikty nevypuknou znovu se stejnou, ne-li větší, intenzitou. A válku mezi cíli ENP budeme hledat marně…

Poznámky:

(1) Wider Europe— Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com03_104_en.pdf

(2) ENP Strategy paper, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/strategy/strategy_paper_en.pdf

(3) A Secure Europe in a Better World – European Security Strategy, http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.ASP?id=266&lang=EN&mode=g

(4) Po rozšíření z 15 na 25 členů se snížila pravděpodobnost, že náhodně vybrané téma získá většinu v Radě ministrů ze 7.8% na 3.6% (2.1% pro 27 členů), v případě přijetí Smlouvy o Ústavě pro Evropu by naopak došlo k nárůstu na 10.1% (pro 27 členů 12.9%), což by bylo srovnatelné s rozhodovací efektivitou EU-12 (9.8%); více v: Richard Baldwin, Mika Widgrén: Council Voting in the Constitutional Treaty – Devil in the Details, CEPS Policy Brief No. 53/July 2004, http://www.ceps.be

(5)Článek 49 Smlouvy o Evropské unii říká: Každý evropský stát, který uznává zásady uvedené v čl. 6 odst. 1, může požádat o členství v Unii. Svou žádost podává Radě, která rozhoduje jednomyslně po konzultaci s Komisí a po obdržení souhlasu Evropského parlamentu, vyjádřeného nadpoloviční většinou všech jeho členů.; smlouva o EU: http://www.euroskop.cz/files/10/BD18A0DA-A88A-46C6-A0AA-E385AA15DDAC.pdf

(6) ENP nebyla prozatím aktivována pro Bělorusko, Libyi a Sýrii vzhledem k neexistenci rámcové smlouvy (PCA nebo AA)

(7) PCA se uzavíraly s platností na deset let. Ze států účastnících se ENP vyprší PCA Ukrajině v březnu 2008, Moldavsku v červenci 2008, Arménii, Ázerbájdžánu a Gruzii v červenci 2009

(8) Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on Strengthening the European Neighbourhood Policy, 4.12.2006, s. 12-13. Dostupné z WWW: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com06_726_en.pdf

(9) Kromě dnešních účastníků ENP z východní Evropy a jižního Kavkazu, Ruska a Běloruska byly v programu TACIS účastny i státy střední Asie a Mongolsko.

(10) Kromě programů uvnitř partnerských zemí bylo z prostředků TACIS podpořeny i projekty TRACECA (Transport Corridor Europe Caucasus Asia) a INOGATE (Interstate Oil and Gas Transport to Europe).

(11) Platí to zejména o Gruzii, Moldavsku a Ukrajině. Výjimkou je naopak Bělorusko.

(12) Communication, s. 13

(13) viz. Petr Kratochvíl: The European Neighbourhood Policy: A Clash of Incompatible Interpretations. In: The European Union and Its Neighbourhood: Policies, Problems and Priorities. Institute of International Relations, Prague (2006).

(14) Communication, s. 10-11

(15) Sergei Ivanov: The New Russian Security Doctrine. The Wall Street Journal, 11 January 2006.