Historický kontext: demokratizace a občanská válka

Nepál prošel v posledních dvaceti letech výraznými vnitropolitickými změnami. Po přechodu k demokracii v roce 1990 a ustavení konstituční demokracie, která nahradila dosavadní absolutistický režim krále Bírendry, upadla země v roce 1996 do vleklé občanské války, poté co Komunistická strana Nepálu-Maoisté (CPN-M) vyhlásila 13. února 1996 zahájení ozbrojeného boje za zrušení monarchie, zavedení ústavních reforem a nastolení „demokratické vlády lidu“.
Ozbrojené střety se postupně rozšířily ze severozápadních horských oblastí do téměř celé země. Maoisté dokázali v průběhu konfliktu rozšířit vliv do více než poloviny okresů, v několika oblastech ustavili vlastní lidové vlády a téměř zcela z nich vypudili vládní administrativu. Na druhé straně ale nedokázali získat silnější vliv ve větších městech. Občanská válka mezi Maoisty a státní mocí trvala víc než deset let a za oběť jí padlo přes třináct tisíc obyvatel země, z nichž téměř dvě třetiny měly na svědomí bezpečnostní složky státu.
Ukončení občanské války přinesla až Všeobecná mírová dohoda, uzavřená 21. listopadu 2006, podepsaná mezi vládou Aliance sedmi stran (SPA) a Maoisty; v Alianci se v květnu 2005 spojily dvě největší nepálské strany – Nepálský kongres (NC) a Komunistická strana Nepálu-Sjednocená marxisticko-leninská (CPN-UML), s několika menšími subjekty k boji s králem Gjánéndrou, který se na počátku roku 2005 pokusil využít nadále se zhoršující bezpečnostní situace k získání absolutní moci v zemi.
Na základě článků obsažených v mírové dohodě přijalo 15. ledna 2007 nově ustavené Ústavodárné shromáždění prozatímní ústavu, 1. dubna vznikla přechodná vláda a 10. dubna 2008 dostali nepálští občané možnost po více než devíti letech znovu hlasovat ve svobodných volbách. Vítězem voleb se stala CPN-M, která obdržela 220 z 575 přímo volených křesel, před NC se 110, CPN-UML se 103 a Fórem pro práva Madhéšů (MDF) s 52 mandáty, 90 křesel si rozdělilo jedenadvacet menších stran a dva nezávislí kandidáti. Na prvním zasedání parlamentu 28. května 560 zákonodárců potvrdilo zrušení monarchie a Nepál byl prohlášen sekulární federativní demokratickou republikou.

Od voleb do Ústavodárného shromáždění 2008 k politickému patu

Podepsání mírové dohody mezi vládou a Maoisty do velké míry zlepšilo bezpečnostní situaci v zemi, ale na druhé straně nedokázalo odstranit tradiční negativní jevy nepálského společensko-politického života, mezi něž patří upřednostňování vlastních zájmů před snahou řešit hluboké problémy země a jejích obyvatel, ústící v neutuchající spory mezi největšími politickými stranami.
Od voleb do prozatímního parlamentu v dubnu 2008 tak žádná z vlád nevydržela o mnoho déle než jeden rok. Po volbách 2008 sestavil vládu lídr Maoistů Pračánda (vlastním jménem Pušpa Kamál Dahal) a mimo Maoistů se jejími dalšími členy staly CPN-UML, MDF a tři menší strany. Mezi nejsilnějšími stranami ale nadále přetrvávaly vážné spory o budoucnost země a největším úskalím zůstávala integrace bojovníků Lidově osvobozenecké armády (ozbrojené složky CPN-M) do bezpečnostních složek státu. Stejně jako v minulosti neměla vláda dlouhého trvání a poté, co se v květnu 2009 osmnáct parlamentních stran postavilo pokusu Jednotné komunistické strany Nepálu-Maoisté (UCPN-M) (nástupce CPN-M) odvolat velitele armády generála Rúkmanguda Katavala a vyzvalo prezidenta, aby odmítl plán Maoistů, odstoupil 4. května překvapivě premiér Dahal s odůvodněním, že prezident Nepálu porušil ústavní principy dělby moci. Historicky prvním historicky prezidentem Nepálu zvolili poslanci 21. července 2008 generálního tajemníka NC Rámu Barana Jádava.

Novou vládu vytvořilo dvaadvacet stran, do jejího čela se 23. května 2009 postavil Madhav Kumár Nepál (CPN-UML) a ministerská křesla získaly i zástupci NC a MDF. Jednotná komunistická strana Nepálu-Maoisté se ale nesmířila s odchodem do opozice a snažila se získat zpět premiérské křeslo (od absence v parlamentu, přes pořádání protivládních demonstrací, po hrozby generální stávkou). Přetrvávající spory do značné míry ochromovaly fungování parlamentu a zabránily jeho hlavnímu úkolu – sepsání nové ústavy do 28. května 2010. Za této situace nezbylo nepálským zákonodárcům než přijmout zákon prodlužující fungování prozatímního parlamentu o jeden rok, avšak podmínili ho odstoupením premiéra Nepála. Ten ale odmítl rezignovat v daném termínu pěti dní, do doby, dokud Maoisté nerozpustí vlastní armádu a nevrátí majetek získaný během občanské války, a rezignoval až 30. června ve snaze ukončit politický pat.

Vláda v demisi

Ani odstoupení premiéra ale nedokázalo zmírnit hluboké rozpory mezi hlavními politickými stranami. Manifestovala to jejich neschopnost shodnout se na osobě nového premiéra. První kolo volby se uskutečnilo 21. července, za účasti lídra UCPN-M Dahala a předsedy poslanecké frakce NC Rámy Čandry Poudela, třetí kandidát – generální tajemník a předseda poslanců CPN-UML – Džala Nath Khanal stáhl svou kandidaturu těsně před volbou. Žádný z kandidátů ale nedokázal získat potřebnou nadpoloviční většinu z celkově 601 poslanců parlamentu. Následovalo dalších šest neúspěšných kol hlasování, načež před osmým kolem z volby odstoupil lídr Maoistů Dahal (po dohodě s CPN-UML).

V důsledku dlouhodobé absence zákonodárců většiny politických stran ovšem Poudel neuspěl ani v následujících devíti kolech volby; počet poslanců přítomných při výběru nového premiéra postupně klesl ze 156 až na 101 v šestnáctém kole volby. Hluboké rozdělení politické scény a patová situace dále prohlubovaly neakceschopnost parlamentu a vedly k opakovanému zpochybňování legitimity vlády v demisi premiéra Nepála (zejména ze strany UCPN-M) předložit návrh rozpočtu na rok 2011. Další politické subjekty, zejména NC, opakovaně zpochybňovaly oddanost Maoistů mírovému procesu a odmítaly automaticky integrovat bojovníky maoistické armády do bezpečnostních složek státu, což dále zesilovalo vzájemnou nedůvěru mezi jednotlivými politickými aktéry.

Spory vyvrcholily na zasedání parlamentu 19. listopadu 2010, kdy vláda hodlala předložit návrh rozpočtu na rok 2011; zároveň mělo dojít k 17. kolu volby premiéra. Při pokusu předstoupit před poslance a prezentovat návrh rozpočtu byl poslanci UCPN-M napaden ministr financí Suréndra Pandej a byly mu zcizeny materiály k rozpočtu. Maoisté odůvodnili svůj krok tím, že vláda v demisi nemá legitimitu k chystanému kroku, zatímco vláda kontrolovala tvrzením, že na předchozím jednání Maoisté s návrhem rozpočtu souhlasili. Po tomto incidentu vláda ukončila zasedání parlamentu a rozhodla, že rozpočet bude schválen nařízením vlády. K plánované volbě premiéra již vůbec nedošlo.

Volba nového premiéra a obtížný proces formování vlády

Nový impuls k výběru osoby nového premiéra přišel s počátkem roku 2011, kdy došlo k zesílení vzájemných jednání mezi třemi největšími stranami. Zatímco Maoisté nadále požadovali post premiéra, s ohledem na pozici UCPN-M jako nejsilnější parlamentní strany, NC prosazovala rotační princip, v jehož rámci by zástupce kongresu obsadil na první tři měsíce premiérské křeslo. K přesunu postu do rukou Maoistů mělo dojít až po dosažení výraznějšího pokroku v integraci bojovníků Lidově osvobozenecké armády. S tím souhlasili i zástupci CPN-UML.

Sedmnácté kolo volby premiéra se uskutečnilo 3. února 2011 a své kandidáty představili čtyři subjekty (již 12. ledna formálně odstoupil z volebního klání Poudel, jako poslední zbývající kandidát, čímž umožnil, aby do voleb znovu zasáhli další kandidáti, současně došlo k novelizaci volební procedury, která zákonodárcům zakázala neúčast při výběru nového premiéra, což v minulosti znemožňovala úspěšné dokončení volby). Za UCPN-M do klání vstoupil lídr strany Pušpa Kamál Dahal, NC nominoval předsedu poslanecké frakce NC Rámu Čandru Poudela, CPN-UML generálního tajemníka strany Džala Nath Khanala a posledním kandidátem se stal předseda Fóra pro práva Madhéšů-Lóktántrik Bidžaj Kumár Gachhadar. K rozhodujícímu okamžiku volebního klání došlo krátce před jeho zahájením, kdy lídr Maoistů Dahal oznámil poslancům své odstoupení a přímou podporu pro kandidáta CPN-UML. V následné volbě pak Khanal obdržel 368 hlasů od celkově 557 přítomných poslanců a stal se 34. premiérem Nepálu.

Stažení Dahalovi kandidatury přitom předcházel podpis tzv. „sedmibodové dohody“, mezi Dahalem a Khanalem, o jejíž existenci neměli tušení ani mnozí čelní představitelé obou stran. Dohoda zaručovala, že Khanal se stane premiérem, a mezi její další klíčové body patřilo fungování vlády na rotačním principu, sdílení nejdůležitějších ministerstev, včetně ministerstva vnitra a obrany, nebo shoda na integraci členů Lidově osvobozenecké armády do samostatné bezpečnostní jednotky (alternativně vznik jednotky zahrnující kromě Maoistů rovněž členy dalších bezpečnostních složek).

Uzavření dohody mezi Khanalem a Dahalem vzbudilo značný odpor mezi bojovníky za lidská práva, dalšími stranami, ale i uvnitř premiérovy CPN-UML. Nejvýrazněji se vůči dohodě vymezili vůdci dvou silných stranických frakcí K.P. Šarma Oli a odstupující premiér Nepál, kteří o jednáních mezi Khanalem a Dahalem vůbec nevěděli. Plán nahradit Nepálovu vládu byl přitom výsledkem ročního tajného úsilí obou politiků a jejich spojenců, podle jejichž názoru Nepál příliš podléhal vlivu Indie. Naproti tomu Khanal v roce 2009 podpořil snahu UCPN-M o odvolání velitele armády generála Katavala, třebaže v rámci CPN-UML byl tento názor menšinový.

I přes výzvu premiéra k participaci v nové vládě oznámili zástupci Nepálského kongresu již 6. února, že nehodlají do vlády vstoupit, protože podle jejich názoru je sedmibodová dohoda, a zejména otázka integrace maoistických bojovníků uzavřená pouze mezi dvěma stranami, zradou prozatímní ústavy. Ani jednání o vstupu UCPN-M do vlády neprobíhala hladce a největším problémem bylo úsilí Maoistů obsadit silová ministerstva, což opakovaně odmítali Oli a Nepál, ale i zástupci dalších stran. 15. února připustili zástupci Nepálského kongresu možnost vstupu do vlády, ale požadovali zrušení sedmibodové dohody. Tentýž den oznámil premiér Khanal ochotu přenechat ministerstvo vnitra Maoistům. V reakci na tuto nabídku reagovali o den později Oli a Nepál výhrůžkou, že pokud bude realizována, nestane se žádný z lídrů jejich frakcí členem vlády.

Konečné rozhodnutí o vstupu UCPN-M do vlády padlo až 3. března (měsíc po zvolení premiéra), kdy se Khanal s Dahalem shodli odložit otázku obsazení ministerstva vnitra (po Khanalově ujištění, že je ochoten svěřit tento post Maoistům poté, co dojde k pokroku v integraci a rehabilitaci maoistických bojovníků). Ke třem ministrům CPN-UML, kteří složili přísahu 10. února, se tedy 4. března připojili čtyři ministři UCPN-M. Současně však nebyli Maoisté vzhledem k vnitrostranickým sporům schopni obsadit všech jedenáct ministerských postů. Složitou pozici nového premiéra navíc demonstruje i skutečnost, že z celkově 26 vládních křesel zůstávala i nadále většina neobsazených, přestože některé z dalších stran vyjadřovaly – s různou intenzitou – ochotu vstoupit do vlády.

Konec, nebo nový počátek (ne)stability?

Shoda na osobě nového premiéra a jistý pokrok při vzniku nové vlády tak na jedné straně přináší první signál možného pokroku v nepálském mírovém procesu, který uvízl na mrtvém bodě poté, co Ústavodárné shromáždění nebylo vzhledem k rozporům mezi politickými stranami schopno sepsat návrh nové ústavy v plánovaném termínu 28. května 2010 a vleklou politickou krizi zesilovaly právě spory spojené s volbou nového premiéra. Na druhé straně přetrvávající spory mezi největšími nepálskými politickými stranami i jejich jednotlivými frakcemi vzbuzují silné obavy o životaschopnosti nové vlády, schopnosti politiků dokončit proces psaní nové ústavy, nebo se výrazněji posunout v problému integrace Lidově osvobozenecké armády, tedy otázce, která je trvalým zdrojem svárů mezi Maoisty a většinou ostatních stran. Dlouhotrvající politická krize se přitom negativně podepisuje na chodu celé země, což dále zvyšuje nespokojenost obyvatel s vládou a celou politickou scénou. Tradiční neochota mnoha politiků největších nepálských stran ustoupit ze svých pozic přitom může ze střednědobého hlediska představovat značné bezpečnostní riziko, protože právě neschopnost vlád po roce 1990 řešit přednostně problémy země před vlastními zájmy, vedla v 90. letech mnoho obyvatel k podpoře Maoistů a jimi vedeného ozbrojeného boje.