Tento web používá k poskytování funkcí sociálních médií a analýze návštěvnosti soubory cookies. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte.

Asociace pro mezinárodní otázky

Vyberte si z aktuálních projektů:

Zavřít

Ústava Evropské unie a kontexty předvstupního procesu

Jaroslav Jakš / Ed. 16. 11. 2015

K aktuálním úvahám a diskusím o větší či menší nezbytnosti ústavy pro rozšířenou EU

Podklady a záznam z kulatého stolu s Eberhardem Rheinem

Cesta k ústavě Evropské unie musí přispět k tomu, aby se v souvislosti s rozšířením EU na třicet členů zabránilo paralýze rozhodovacího procesu; protože pokud by se dosavadní mechanismus pouze extrapoloval do EU 30, pak by to znamenalo zablokování akceschopnosti.

Praktické zdvojnásobení současného počtu členů EU v průběhu příštích patnácti let s sebou přináší přinejmenším čtyři výzvy: 1) už jen samotné zvýšení počtu členů znamená zásadní tlak na fungování institucí, 2) zvýší se také rozdíly ve struktuře zájmů uvnitř EU, 3) lze očekávat jazykový Babylon a nedostatek společné politické kultury, 4) zesílí také nedostatek finanční solidarity v kontextu prohloubení ekonomické heterogenity.

Aby se zamezilo nebezpečí narůstající neakceschopnosti EU, musí se rozšířená Evropská unie řídit zásadou opírající se o princip subsidiarity: co nejméně pravidel, určovaných složitým systémem „Bruselu“, co nejvíce takových, které budou v kompetenci členského státu.

Východiskem proto není „evropský superstát“, ale „volná evropská federace“; bude třeba si kriticky posvítit na prováděné politiky a aktivity a odpovědět na centrální otázku „evropské governance“, tj. co bude třeba spravovat centrálně, z Bruselu. Již nyní se rýsují jednotlivé sféry činností.

Na úrovni EU by to měly jednoznačně být otázky zahraniční a bezpečnostní politiky, zahraničněobchodní politiky, přistěhovalecké, azylové politiky a kontrola hranic se třetími zeměmi, vnitřní trh, konjunkturní, peněžní a fiskální politika, politika hospodářské soutěže.

Na úrovni členských států by to měly jednoznačně být sociální zabezpečení, vzdělání, kultura, policie. Přitom priorita jedné či druhé úrovně však neznamená exkluzivitu a ve volné federaci by se dalo očekávat, že jak EU, tak i členské státy budou činné ve všech sférách. Proto by nemělo smysl se snažit vymezovat katalog kompetencí pro jednotlivé rozhodovací úrovně.

K realizaci cílů inovované integrační architektury je třeba také vytvořit účinné a demokratické instituce se schopností v praxi prosazovat dohodnutá pravidla a také instituce, které jsou akceptovány veřejností členských států. Je třeba řešit tři okruhy otázek.

Je třeba nově rozdělit úkoly mezi úroveň Evropské unie a členské státy a lépe je vymezit. (Je to také jeden ze čtyř bodů, které Nice připravila pro IGC 2004.) Je třeba zvýšit demokratickou legitimitu Unie a snížit tzv. demokratický deficit. Jak by se měla zvýšit účinnost politických aktivit na komunitární úrovni a především, jak zlepšit rozhodovací proces.

K těmto otázkám je třeba – dříve, než se odpovědi budou kodifikovat do ústavního dokumentu – rozvinout v evropské veřejnosti širokou diskusi. Praktické řešení, zdá se, půjde ale spíše osvědčenou metodou malých kroků. Třeba též vidět, že sebelepší dokument nenahradí nedostatek politické vůle; již nyní totiž nabízí existující soustava pravidel a norem v rámci EU řadu možností, se kterými by bylo možné na cestě do Evropy podstatně rychleji postupovat. Musí ale též existovat politikové, kteří budou ochotni přijímat větší zodpovědnost za řešení evropských otázek. Především se to týká zahraniční a bezpečnostní politiky.

Diskuse o budoucnosti Evropské unie a Evropy se netýká jen stávajících členských států,
ale i těch, které se teprve na členství připravují, týká se všech občanů Evropy. Jen tak se může vytvořit povědomí o společné budoucnosti a potřebě společného hledání řešení pro budoucí výzvy, zahrnující nejen mnohost zájmů, ale také nutnost dopracovávat se kompromisů.

J.J.

ÚVODEM

U příležitosti Evropské rady v Nice 7. prosince 2000 vyhlásily orgány Evropské unie (Rada, Evropský parlament a Komise) slavnostně Chartu základních práv Evropské unie, kterou předtím zpracoval Konvent složený z členů národních parlamentů zemí EU, z poslanců Evropského parlamentu, z pověřenců šéfů vlád a států a Evropské komise. Tím se dal významný podnět diskusím, ale i sporům uvnitř členských států EU o větší či menší potřebnosti existence dokumentu, který by byl jakýmsi základním zákonem integrační architektury EU.

Vlastní proklamace Charty ještě neznamená její právní závaznost, je teprve jakýmsi předstupněm na cestě, která by mohla vést k jejímu zakotvení do acquis communautaire. Celý proces přípravy Charty, jeho institucionální zarámování nebývalou formou tzv. Konventu (a nikoliv tradiční metodou mezivládní konference), ale i jeho finalizace v právně nezávazné politické deklaraci, ukázal na složitost procesu dalšího upevňování
(či neupevňování) evropské integrační architektury.

S tím pak velmi těsně souvisí i úvahy a spory kolem eventuálního vymezení pravidel, které by nejen de facto, ale zejména de jure mohly být shrnuty v samostatném dokumentu, srovnatelném s ústavním zákonem, kterým řada členských států disponuje. Pravda, Evropské společenství disponuje rozsáhlým rezervoárem primárního práva v rámci svého acquis, zejména pak v trvale revidovaných zakladatelských smlouvách, v nichž řada hlav a článků objektivně splňuje ústavní roli a zdá se zatím fungovat vcelku bez větších problémů.

Zejména politické síly, které usilují o posílení trendu k federalizaci státoprávního uspořádání Evropské unie a ty jsou v některých členských státech dosti silné (např. v Německu či Belgii), však považují vypracování ústavy či ústavě podobného dokumentu za nezbytný krok k pevnému právnímu zakotvení připravovaného procesu nebývale rozsáhlého rozšíření EU, kdy již v současné době existuje třináct států, které podaly přihlášku; o dalších, zvláště bude-li se konzolidovat situace v postjugoslávském prostoru, není sporu. Skutečnost, že s dvanácti kandidátskými státy již Evropská unie jedná o jejich přístupu, jen dokládá závažnost vyjasňování otázek, které těsně souvisejí s identitou a suverenitou přistupujících států a tím i s pojetím svobod jejich občanů.

Sama skutečnost projektivního rozšíření EU na společenství téměř třiceti států sama o sobě vytváří mimořádnou výzvu jak pro rozhodovací procesy, tak i pro celková metody governance zemí a regionů po jejich přístupu k tak velkému integračnímu komplexu států. Diskuse o eventuální federalizaci evropské integrační architektury a o eventuální potřebnosti její Ústavy tak přispívají nejen k vyjasňování další perspektivy „Evropy“, ale i k polarizaci evropské veřejnosti, a to zdaleka nejen uvnitř politických elit či mezi integračními experty.

Dá se očekávat, že i v České republice a v další kandidátských státech budou tyto otázky stále více předmětem diskusí, zejména v kruzích politických stran, ale postupně i mezi širší veřejností. A že zejména tam, kde se tyto problémy budou promítat do dalšího vývoje všeho, co souvisí se skutečnými nebo jen takzvanými národními zájmy, bude diskuse o tom, jaká bude Evropská unie, ke které nejlépe připravené kandidátské státy možná přistoupí již v roce 2004, jistě velmi živá a možná i dramatická.

Friedrich-Ebert-Stiftung v Praze vzhledem k aktuálnosti i novosti a otevřenosti tématiky „cesty k Ústavě“, která ve skutečnosti přispívá k vyjasnění povahy a podstaty procesu prohlubování integrační spolupráce v současné etapě proto pozvala na květnové setkání svého tradičního workshopu Eurokontakt bývalého dlouholetého vysokého úředníka Generálního ředitelství vnějších vztahů Evropské komise a nyní sekretáře známého bruselského think-tanku „European Policy Centre“ dr. Eberharda Rheina , který ve svém vystoupení otevřeně analyzoval některé politické, právní, institucionální i ekonomické aspekty a výzvy kolem ústavy Evropské unie v souvislostech s rozšiřovacím procesem a perspektivou Evropské unie. Dal tak mnoho podnětů k následné diskusi přítomných. Písemný podklad vystoupení dr. Rheina tvoří v českém překladu součást tohoto materiálu.

Předpokládáme, že se této strategicko-integrační problematice perspektivy Evropské unie budeme věnovat v souvislosti s transformací EU a její připraveností na další své rozšíření, včetně otázky tzv. konečné podoby EU (finality) i na některém z nejbližších workshopů. Nejde o tzv. akademické téma, ale o navýsost praktickou otázku. Stanovisko široké veřejnosti k ní možná spolurozhodne o celkové pozici veřejnosti k EU v kandidátských zemích více než technické detaily v jednotlivých negociačních kapitolách a celková rychlost jejich uzavírání.

Navíc jde o tématiku, která je před prosincovým summitem EU 2001 v belgickém Laekenu i významnou prioritou ve veřejných diskusích v západní Evropě i v orgánech EU. Již nyní je jisté, že se stále častěji bude vyžadovat i stanovisko a pozice kandidátských států k této otázce: neboť se tentokráte nejedná o jednostranné přejímání acquis minulosti, ale o přípravu integrační architektury pro acquis budoucnosti. Jí se také bude zabývat mezivládní konference v roce 2004.

Heidulf Schmidt Prof. ing. Jaroslav Jakš, DrSc.

ředitel zastoupení Friedrich-Ebert-Stiftung v České republice

I.

Zabránit paralýze evropské integrace

Zdvojnásobením počtu členů Evropské unie v nadcházejících patnácti letech bude Evropa vystavena nejméně čtyřem výzvám, které mimořádně zkomplikují akceschopnost EU:

Především to bude už jen samotný počet členů a s tím spojené nafouknutí institucí EU v Evropské unii se třiceti členy.

Z důvěrného klubu o šesti členských státech, devíti komisařích, devíti nejvyšších soudcích atd. se stanou shromáždění o třiceti členských státech, dvaceti pěti komisařích, třiceti soudcích, 732 poslancích Evropského parlamentu, po 350 členech ve Výboru pro regiony a v Hospodářském a sociálním výboru atd. Zasedání Rady se v budoucnu bude účastnit nejméně sto lidí (v každé delegaci tři ministři či úředníci). Místo otevřených diskusí se přejde k prohlášením. Obvyklá metoda tour de table, která se v uplynulých desetiletích stala evropskou tradicí a zpravidla vedla ke konsensu, se z časových důvodů nebude moci již realizovat. Řešení problémů se budou muset hledat v menších grémiích, ať už v pracovních skupinách, prostřednictvím „backdoor diplomacy“ či v nejrůznějších „direktoriích“. Na plenárních zasedáních, která by v budoucnu měla být veřejná, už se bude moci jen tak hlasovat a číst prohlášení.

Rostoucí zájmové divergence.

Bude nekonečně obtížnější pro velkou Evropu, která bude sahat od Portugalska až téměř k Petrohradu, od syrských hranic až ke Skotsku dosáhnout shody o připravovaných opatřeních. Čím větší a rozdílnější je počet členů nějaké skupiny, tím obtížnější je s nimi dosáhnout společného jmenovatele. To platí pro jakýkoliv druh skupiny, bez ohledu na to, zda se jedná o klub, politickou stranu, podnik nebo stát. Nesmí se proto propadat iluzím: v budoucnu bude každý zákon obtížněji, a déle, procházet institucemi než tomu je dosud. To nutně plyne ze zákona velkých čísel a s tím souvisejícím množstvím nejrůznějších zájmových konstelací. Bude trvat celá desetiletí, než se zájmy sblíží natolik, až bude dosaženo takového stupně vzájemného ohledu a solidarity, aby se mohlo rychleji dosahovat shody politických stanovisek a rozhodnutí.

Jazykový chaos a chybějící společná politická kultura.

V Evropské unii se třiceti zeměmi se bude mluvit nejméně dvaceti jazyky. Simultánní překládání zde narazí na technické překážky; při dvaceti jazycích existuje čtyři sta různých kombinací, pro které se stěží najdou tlumočníci a také dostatek místa v sále. Překládání se tak musí dělat systémem „relais“ (zprostředkovaně, přes široce používaný jazyk), což však často vede k nedorozuměním. Bez toho, aby lidé mluvili více jazyky nemůže EU 30 fungovat. Lidé si prostě nerozumějí, nechápou – a to i když se tlumočí – dostatečně, co politický partner říká. V Evropě zítřka musí poslanec, podnikatel, politik či úředník z Prahy, Varšavy, Neapole a Istanbulu být schopen se svými kolegy z ostatních částí EU bez pomoci tlumočníků diskutovat o společných problémech, návrzích zákonů, rezolucích atd. Jen tak lze postupně vytvářet evropskou „veřejnost“ a ta je zase předpokladem pro fungující společný organismus. Budoucí Evropa musí dlouhodobě v takový organismus vyrůst. Je proto nutné, aby se evropské elity byly s to domluvit v jedné ze tří nejdůležitějších evropských komunikačních řečí – angličtině, němčině, francouzštině. Jinak nebude velká Evropská unie fungovat a nemohla by ani vyrůst společná politická kultura.

Nedostatek finanční solidarity.

Odlišnosti nové Evropy jsou do značné míry důsledkem rozdílů v ekonomické úrovni. Ty budou v budoucnosti větší než kdykoliv předtím; a to nikoliv mezi Severem a Jihem jak tomu bylo dříve, ale mezi Západem a Východem. Je proto v životním zájmu hladkého fungování EU se třiceti státy snížit rozdíl mezi příjmovou a životní úrovní, co možná nejrychleji. To vyžaduje na jedné straně od nových členů zcela mimořádné úsilí a na straně druhé značné transfery prostředků ze Západu na Východ (20-30 miliard euro ročně). To předpokládá, že by se všechny současné členské státy EU v rozšířené Unii staly čistými plátci. Bude neobyčejně obtížné chtít změnit zaběhané zvyklosti a mentality uvedeným směrem. To si vyžádá dlouhé doby, během které se budou získávat nové zkušenosti
i přístupy.

II.

Směřovat k volné federalizaci Evropy

Aby se předešlo nebezpečí narůstající akční neschopnosti EU, musí se rozšířená EU řídit zásadou, že Brusel bude vydávat jen ta nejnutnější závazná pravidla, která budou slučitelná s fungováním evropského kontinentu; a co nejvíce i nadále nechávat členským státům v jejich vlastní kompetenci. Představa, že Brusel by mohl obšťastňovat a pokrývat evropskými zákony celý budoucí evropský prostor, který je tak bohatý na rozpory a odlišnosti v geografii, klimatu, politických kulturách, způsobu života, tradicích, hospodářské výkonnosti atd., je naprosto mylná. Spíše se může jednat o volnou evropskou federalizaci, v níž se „centrum“ musí vědomě držet zpátky a ne propadat byrokratické snaze chtít všechno zregulovat.

Rozhodující otázkou budoucnosti spravování (governance) Evropy proto je: co bude Brusel muset a jak dalece řídit centrálně? Které funkce státu bude muset celá Unie vykonávat podle jednotných pravidel a které zůstanou v kompetenci členských států? Proto bude pro rozšířenou Unii prvořadé podívat se důkladně a kriticky na své jednotlivé politiky a položit si otázku, jaká by měla být dělba práce mezi „federací“ a členskými státy?

Odpovědi na tyto otázky se dají objektivně formulovat poměrně snadno. Existuje řada objektivních kritérií pro optimální členění a dělbu práce mezi federálními útvary a státy. Nejvyšší zásada proto je v EU již po jedno desetiletí vyjádřena pojmem „subsidiarita“. Konstitučně je zakotvena (čl. 5 EGV). Podle ní zásadně v EU platí pravidlo konkurující zákonodárnosti. Evropská unie smí evropské akty schvalovat jen potud, pokud lze sledované cíle dosáhnout lépe a účinněji (v důsledku synergického efektu) na evropské úrovni.

(„Společenství jedná v mezích pravomocí svěřených mu touto smlouvou a cílů v ní stanovených. V oblastech, které nespadají do jeho výlučné působnosti, vyvíjí Společenství činnost v souladu se zásadou subsidiarity jen tehdy a potud, pokud cíle navrhované činnosti nemohou být uspokojivě dosaženy členskými státy a mohou být z důvodů rozsahu či účinků navrhované činnosti lépe dosaženy Společenstvím. Činnost Společenství nepřekročí rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů této smlouvy.“ – pozn. J.J.)

Optimální dělba práce mezi členskými státy se nedá chápat staticky. To, co se před pěti sty lety samozřejmě řešilo na úrovni obcí/měst a před 50-100 lety upravovalo na úrovni i těch sebemenších národních států, se v 21. století bude postupně řešit jen na kontinentální úrovni a dlouhodobě globálně. To odpovídá „historickému zákonu“ rostoucího objemu regulace politických a hospodářských procesů. Formuloval ho jako první, před více než sto lety, Karel Marx, nicméně jen pro hospodářské subjekty a procesy. Musíme se proto smířit s tím, že
i v Evropě bude v průběhu budoucích desetiletích docházet k dalšímu přesouvání úkolů z nižších úrovní komunálních, regionálních či národně-státních na úroveň evropskou. Můžeme se tomu bránit a části politických elit se to zatím daří a k tomu i s jistým úspěchem. Musí se ale za to platit vysoká cena v podobě nižší účinnosti národních regulativních opatření, překrývání a v neposlední řadě v rostoucím protikladu mezi firmami, operujícími nezávisle na hranicích států a státní moci, omezenou právě národními hranicemi. Dlouhodobě se v oblasti „politické moci“ prosadí síla rozumu, o tom nemůže být pochyb. Dokud si budeme princip subsidiarity vykládat příliš restriktivně, dotud bude počet celoevropských právních úprav dále přibývat.

Již nyní platí pro všechny podstatné funkce státu primát EU před úrovní členských států, i když to ještě není plně viditelné a národní vlády, administrativy i parlamenty se tomu brání. Dlouhodobě je třeba se primárně na evropské úrovni zabývat následujícími prioritami:

zahraniční a bezpečnostní politika,

zahraničněobchodní politika,

přistěhovalecká politika, hraniční kontroly, udělování asylu,

vnitřní trh,

konjunkturní, peněžní a fiskální politika,

soutěžní politika.

Naopak na úrovni členských států jednoznačně zůstávají čtyři oblasti aktivity státu:

sociální zabezpečení,

školství,

kultura,

policie.

Primát pro EU či pro členský stát neznamená mít výlučnou pravomoc pro aktivní působení. V takové volné federaci, ke které by Evropa měla směřovat, by měly být EU i členské státy činné ve všech segmentech a sektorech. Jakýsi katalog kompetencí, jak ho např. obsahuje německá ústava (Grundgesetz), nemá smysl. Odporuje politickému rozumu v dynamickém systému: buď bude normativní silou fakt přiveden ad absurdum, jak tomu bylo v Německu za posledních padesát let, nebo brzdí nutný adaptační trend a tím blokuje cestu k optimální evropské státnosti. Ostatně tím, že si EU zakotvila zásadu subsidiarity, si tím vytvořila pružný nástroj, který dělá ztrnulý katalog kompetencí nadbytečným.

Budeme si muset v nové Evropě zvykat na to, že ve většině oblastí sociální, hospodářské i politické regulace členské státy společně s Unií (a často i s regiony/spolkovými zeměmi) budou harmonicky operovat vedle sebe a přitom se vzájemně doplňovat v souladu se svými silnými stránkami: členské státy s předností toho, že stojí blíže k občanům a Unie zase s tou výhodou, že tam, kde to bude užitečné, může najednou schválit akt, dotýkající se pětiset milionů občanů. V sektorech, jako je vnitro a vnitřní bezpečnost, je to stejně tak nutné jako v zemědělství, regionální politice, výzkumu, průmyslové politice, daňové a ekologické politice, regulaci trhu práce atd.

Ostatně je úkolem Soudního dvora ES, aby přesně kontroloval, kdy Unie chce jít dále než smí a zda si neosobuje kompetence, které by mohly být účinněji a dostačujícím způsobem vykonávány členskými státy. Nedávno to také Soudní dvůr s velkým „rachotem“ demonstroval, když prohlásil směrnici o omezení tabákové reklamy, většinově schválenou Radou a Parlamentem, za neplatnou.

Diskuse o novém rozdělení funkcí státu uvnitř rozšířené Unie začala. Neměla by tu platit žádná tabu. Bylo by docela vhodné, kdyby některé úkoly, které v minulosti na sebe vzala Evropská unie, byly opět zcela nebo částečně převedeny zpět do kompetence národních států. Tak např. bylo v jednom podkladu pro sjezd SPD v listopadu 2001 navrženo vrátit výrazněji zemědělskou a regionální politiku do kompetence členských států. Jak se dalo očekávat, vyvolalo to silnou protireakci v jiných částech Unie. Rozdělení kompetencí je vždy také tak trochu spojeno s financováním nákladů; nejedná se proto o formálně právní, ale prvořadé politické otázky, které je třeba otevřít široké diskusi.

III.

Vytvořit účinné a demokratické instituce Evropské unie

Bez účinných a demokratických struktur nemůže ani sebevolnější evropská federace fungovat. Neboť: Zákony a ustanovení, ať jsou již rozhodnuty na kterékoliv státní úrovni, vyžadují pro svou implementaci více než jen zveřejnění v „Journal Officiel“. Vyžadují akceptance; té je dosaženo jen tehdy, když právní akty mají smysl, jsou dostatečně prodiskutovány na veřejnosti, v Parlamentu, v poradních orgánech a pak jsou v souladu s předpisy i odsouhlaseny.

Základní evropské struktury a instituce jsou tu již půl století a jsou vyzkoušené.

Komise představuje evropskou exekutivu. Ztělesňuje evropský zájem jako celek. Jejím posláním je navrhovat tam, kde je to potřebné a nutné, řešení problémů v rámci EU, nechat je od evropské legislativy (Rada a Parlament) schválit a jejich prosazování resp. dodržování kontrolovat. Komise může, pokud to považuje za potřebné, zřizovat další evropské úřady (pro životní prostředí, patentový úřad, pro ochranu obchodních známek, pro zdravotnictví, statistický úřad, úřad pro odborné vzdělávání atd.) Sama potřebuje důvěru evropské legislativy (proces investitury Komise a hlasování o důvěře).

Rada reprezentuje jednotlivé členské státy uvnitř legislativy. Jejím úkolem je v prvé řadě zastupovat členské státy při projednávání evropských právních aktů. Je k tomu demokraticky legitimována, protože zástupci vlád, ze kterých se skládá, skládají účty národním parlamentům
za své jednání.

Role Rady je rozšířena o Evropský parlament , který zastupuje v evropské legislativě „evropský lid“ (jehož existenci ovšem mnozí popírají); jen EP může vyjádřením nedůvěry přinutit Komisi k demisi (viz Santerova komise v r. 1999).

Legislativa EU se skládá de facto z dvoukomorového systému, který se podobá tomu, který je ve Spolkové republice Německo. Na evropské úrovni proto není třeba vytvářet dodatečnou komoru z poslanců národních parlamentů.

Soudní dvůr je kompetentní pro kontrolu právních norem; působí dalekosáhle, ale nikoliv výlučně, jako evropská ústavní soudní instance.

Často se zapomíná – a to neprávem – při výčtu evropských institucí na Evropský účetní dvůr , který podrobuje kontrole hospodaření s rozpočtovými prostředky všechny instituce EU. Konečně pak Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů tvoří příspěvek evropské občanské společnosti k tvorbě Evropy, i když tyto orgány mají pouze konzultativní funkce.

Působení všech těchto institucí stojí na půdě pevného kánonu evropských základních hodnot, které jsou částečně zahrnuty v zakladatelských smlouvách, částečně v Chartě základních práv, kterou schválil summit EU v Nice v r. 2000, ale která není zakotvena ve smlouvách.

Rozšířená Evropská unie má proto všechny podstatné atributy evropské státnosti, ba dokonce evropské „ústavy“. Ty byly vytvořeny a do smluv zakotveny v uplynulých padesáti letech v trpělivém procesu neustálého hledání a vylepšování. Bylo tomu jinak než ve většině členských států, jejichž vlády a státní instituce povstaly z konstitucionálního zakladatelského aktu (po druhé světové válce nebo po pádu komunismu).

Přednostně proto platí, existující instituce a jejich vzájemnou souhru vylepšovat natolik, aby mohly s optimální efektivností a demokratickou legitimitou vypracovávat evropská pravidla
i pro Evropskou unii se třiceti státy.

Změny smluv z roku 1987 (Jednotný evropský akt), 1992 (Maastricht), 1997 (Amsterodam) a Nice (2001), tedy každých pět let významné revize smluv, k tomu daly významný příspěvek. Pro EU 30 však je vytvořený souhrn dokumentů nedostačující. Vyžadují další přizpůsobení. V tom je názorová shoda. Proto Evropská rada v Nice rozhodla o svolání další mezivládní konference v roce 2004. O čem však shoda není, co je velmi vzdáleno evropskému konsensu, je rozsah tohoto přizpůsobení, které se týká jak smluv a konstitutivních textů i praktikovaných postupů, aby se dosáhlo evropské státnosti.

IV.

Evropské státní struktury se musí přezkoumat s ohledem na tři rozdílné otázky:

Je potřebné nově rozdělit a lépe vymezit úkoly mezi Unií a členskými státy? To je jeden
ze čtyř bodů z Nice.

Musí se zvýšit demokratická legitimita a zkorigovat „demokratický deficit“ v Unii? Také tuto otázku Nice položila, ale se zúžením pohledu na roli národních parlamentů.

Jak by se měla zvýšit efektivnost politického jednání na evropské úrovni a především jak zvýšit efektivnost rozhodovacího procesu?

K dělbě činností mezi Unií a členskými státy tři krátké poznámky.

Za prvé, není možné sestavit katalog výlučných, vzájemně se vylučujících nebo doplňujících kompetencí, jak se to navrhuje v německých diskusích. To nikam nevede. Především to neodpovídá požadavkům evropského státního celku, který se nachází v rychlém vývoji a který ještě bude trvat celá desetiletí. Každý ústavní text EU musí proto zůstat do budoucna otevřený.

Všechny síly je proto třeba soustředit na přeformulování článků 2 a 3 Smlouvy o Evropském společenství ve spojení s článkem 5 „Státní cíle“ Evropské unie vyžadují širší formulaci. Katalog oblastí, ve kterých je činná Evropská unie, je třeba buď škrtnout úplně nebo formulovat nově. Rozhodující ale je, že ve všech oblastech, kde bude vyvíjet aktivitu Evropská unie, bez ohledu na to, o kterou se bude jednat, musí být podřízena striktní zásadě subsidiarity. Ve sporném případě musí Soudní dvůr EU rozsoudit rozdílné „mocenské zájmy“ a politické představy.

Za druhé, zahraniční a bezpečnostní politika musí být postupně převedena do zodpovědnosti Unie. Smlouva již počítá se „společnou zahraniční a bezpečnostní politikou“. Ale její uskutečňování probíhá mimořádně pomalu, protože se národní „aparáty“ z pochopitelných důvodů brání tomu, aby se staly obětí velké evropské fúze.

V Evropské unii se třiceti členskými státy by však zahraničněpolitická koordinace třiceti národních diplomatických a zahraničněpolitických aparátů, čítajících 40.000 diplomatů byla fraškou. EU 30 se musí dlouhodobě učit reagovat s jedním aparátem. To je především otázkou efektivnosti: s trojnásobným množstvím diplomatů ve srovnání s USA nemá zahraničněpoliticky EU ani zdánlivě tolik vlivu, jako má světová velmoc USA. Je to také otázkou nedostačující účinnosti administrativy resp. redundance. Je proto třeba se v rámci příští diskuse o reformě tímto problémem zabývat a naznačit střednědobá řešení. Je na čase uvažovat o svolání ad hoc skupiny „moudrých“, která by se z pohledu EU 30 zabývala reformou zahraničněpolitických aparátů.

Přezkoumat se také musí s ohledem na EU 30 zemědělská a regionální politika.

Je skutečně možné zajistit všem rolníkům v rozšířené EU s obrovskými rozdíly v příjmech stejné přímé subvence příjmů a zabezpečit i jejich plánovité proplácení? Má ještě smysl stanovování kvót pro produkci cukru nebo mléka nebo rušení obdělávaných ploch v celém prostoru EU? Jak cíle, tak především nástroje společné zemědělské politiky se musí vzít pod kritický drobnohled.

Totéž platí i pro regionální politiku. Neměla by se EU vzhledem k eklatantním rozdílům v blahobytu mezi Západem a Východem zaměřit především na jejich vyrovnávání a ty podstatně menší uvnitř členských států již ponechat jim samotným?

Obojí bude mimořádně obtížné, protože v obou případech zájmy členských států se prudce rozcházejí. Ale také tyto otázky je třeba nastolit, a to ne až v roce 2004. Protože ať už by byly odpovědi jakékoliv, nedají se realizovat ze dne na den. Na to se až příliš dotýkají něčeho,
co se považuje za „posvátnou krávu“.

K odstranění zcela jednoznačných demokratických deficitů v Unii jsou nutné určité reformy jak v Evropském parlamentu, tak i v Komisi.

Na Evropský parlament musí být konečně přenesena role rovnoprávného zákonodárce s Radou. Znamená to spolurozhodování u všech legislativních aktů a úplná pravomoc při schvalování rozpočtu EU (odstranění poněkud umělého rozlišování mezi obligatorními a mandatorními výdaji) a to jak na straně výdajové, tak i příjmové (vybírání daní ve prospěch Unie).

Stejně tak je nutné, aby složení EP plně odráželo počet obyvatel členských států i regionů. Toho se dosáhne nejlépe, když bude při příštích volbách do EP v 732 volebních okrscích zvolen kandidát s většinou hlasů (ve dvou volebních kolech, po francouzském příkladu). Tím se současně zabezpečí co možná nejtěsnější spojení poslanců s voliči. Současná praxe, kdy vedle sebe existují rozdílné národní volební systémy, jakož i rozdílné vážení malých a velkých členských států, dlouhodobě Evropskému parlamentu na demokratické legitimitě nepřidává.

Konečně je potřebné schválit co nejrychleji statut evropských politických stran tak, aby evropští voliči, bez ohledu na to, kde žijí, se setkávali se stejnými stranickými seskupeními: zelení, sociální demokraté, liberálové, konzervativci. Jen tak lze vést zajímavý předvolební boj v evropském měřítku.

Evropská volba Evropského parlamentu bude ale teprve tehdy skutečně napínavá, když s ní budou, přinejmenším nepřímo, spojena rozhodnutí o osobách. Evropa potřebuje více vizuální personifikace. To se v Evropském parlamentu může uskutečnit přímou volbou kandidátů ve volebních okrscích (místo volby přes stranické listiny).

Ve volebním boji do Evropského parlamentu by měly politické strany uvádět i svého kandidáta na místo presidenta Evropské komise. Tím by byla evropská exekutiva demokraticky přímo legitimována, pokud právo navrhovat jmenování presidenta Komise přejde z (Evropské) rady na Evropský parlament, tak jak tomu je ve všech parlamentních systémech členských států. (Německý a belgický šéf vlády je přirozeně volen pouze parlamentem a nikoliv členskými státy). Pro přechodnou dobu může současný systém existovat i nadále, přičemž by se ustavení Komise uskutečnilo na základě většiny v Radě a v Evropském parlamentu.

Od okamžiku, kdy president Komise bude volen pouze většinou poslanců EP, nebude už nutné žádného konstitutivního vymezení počtu členů Komise a rozdělení funkcí. Velikost a složení Komise může být ponecháno na presidentovi s tím, že každý členský stát může být „zastoupen“ maximálně jedním státním příslušníkem.

K nutnému zvýšení účinnosti institucí Evropské unie je nutné provést celou řadu konstitutivních a praktických adaptačních opatření. Přezkoumat se musí celá, leckdy těžkopádná administrativa EU, od Komise k Radě.

Zde se zmíníme jen o čtyřech podnětech, které by dohromady podstatně zlepšily rozhodovací mechanismy v EU.

Za prvé, všechny právní akty by se v Radě měly schvalovat kvalifikovanou většinou. Hlasování se musí vznášet nad zasedáními Rady jako Damoklův meč.

Za druhé, také v oblasti ústavních změn a zahraniční a bezpečnostní politiky nebude možné se trvale obejít bez kvalifikované většiny. Nicméně se dá pro tyto oblasti nasadit laťka výše než pro normální legislativní akty. Např. se dá požadovat, aby pro rozhodování o těchto aktech bylo potřebné 80% členských států, které představují 80% obyvatel Unie.

Za třetí, způsob hlasování v Radě, který byl schválen v Nice, je zbytečně komplikovaný a měl by proto být podroben revizi. Kvalifikované většiny by mělo být dosaženo tehdy, když pro určitý návrh hlasuje nejméně 50% členských států (každý stát má jeden hlas), které představují 60% obyvatelstva Unie. Nové přizpůsobení schváleného hlasovacího postupu bude nutné nejpozději tehdy, když počet členských států překročí 27 – např. po vstupu Chorvatska, Makedonie či Turecka.

Za čtvrté, plenární zasedání Rady (na úrovni ministrů) by měla být v budoucnu veřejná. Tímto způsobem by bylo zjevné, kdy Rada funguje jako legislativa. Zasedání výborů Rady a Evropského parlamentu by měly i nadále mít důvěrný charakter; stejně tak i (Evropské) rady.

Tím jak by se všeobecně zavedlo většinové rozhodování odpadá tlak na „zesílenou spolupráci“. To je dlouhodobě pro hladké fungování velmi důležité: neboť každá forma „zesílené spolupráce“ vede k dodatečným třením a komplikacím v systému, který je institucionálně již tak dosti přetažený.

V.

Vést širokou politickou diskusi o budoucnosti
a „spravování“ (governanci) Evropské unie

Evropa potřebuje minimum dobře fungujících institucí a politických mechanismů. Jen tak se dá zabezpečit, že Evropa bude také dobře spravována a že narůstající potřeba politických a legislativních rozhodnutí na evropské úrovni se bude racionálně realizovat v procesu, podléhajícím účinné a demokratické kontrole.

Dlouhodobě, někdy v nadcházejících dvaceti letech, by si proto měla Evropská unie schválit i příslušnou ústavu. V současné době se zdá být diskuse o nutnosti a způsobu formalizované evropské ústavy ještě nedostatečně vyzrálá. Rozdíly mezi členskými státy a stranami o způsobu budoucího „vládnutí“ na evropské úrovni jsou až příliš veliké. Současně se formuje zásadní odpor vůči tzv. evropskému „superstátu“, který nikdo nechce, který ale slouží všem protivníkům užšího evropského spojení – a to i v kandidátských státech – jako laciný demagogický terč.

Zdá se proto moudřejší postupovat zatím i nadále osvědčenou metodou malých kroků. Podstata vylepšení je mnohem důležitější, než jejich forma. Evropská unie disponuje jistými důležitými ústavními atributy evropské státnosti již nyní, aniž by měla formalizovanou ústavu. Je důležitější soustředit se na praktické otázky, spojené s evropskou „governancí“ v podmínkách třiceti členských států, než plýtvat příliš mnoho energií na vypracovávání textu ústavy, který by stejně nebyl přijat, pokud by si kladl vysoké ambice, anebo by jen konstitučně zachytil status quo a tím by zablokoval nutné možnosti rozvoje Unie do budoucnosti.

Neboť nedělejme si žádné iluze: text evropské ústavy také nebudou číst prostí občané, ale zase jen ústavní právníci. Ústava proto nemůže nahradit nedostatek politické vůle k evropským aktivitám. Kde je politická vůle, kde jsou jednotliví politikové připraveni převzít politické vedení v Evropě a pro Evropu, dá se i s existujícím komplexem právních norem ústavního charakteru dosáhnout podstatněji více. Platí to také a především v oblasti společné a zahraniční politiky.

O co půjde především, je zvýraznění zodpovědnosti za evropská rozhodnutí. K tomu je potřeba jasného rozdělení zodpovědnosti mezi EU a členskými státy, Komisí, Evropským parlamentem a Radou. K tomu je třeba více otevřenosti a větší transparence v Evropě, více jednoduššího výkladu komplikovaných souvislostí a politických opcí. To platí jak pro Evropu, tak pro jednotlivé členské státy.

Diskuse o evropské budoucnosti a vládnutí se dotýká všech v Evropě, ve starých i v nových členských státech. Od občanské společnosti se proto všude očekává, že bude o těchto otázkách diskutovat a do diskuse přinášet i své návrhy. Jen tak se vytvoří nutné pochopení pro celospolečenský zájem, pro pestrost zájmů a nutnost dopracovávat se ke kompromisům.

VI.

Workshop zahájil prof. Jakš , který přivítal všechny přítomné a zejména referenta dr. Eberharda Rheina z bruselského European Policy Centre, předtím dlouhá léta působícího ve významných funkcích v Evropské komisi. Dále omluvil ředitele Friedrich-Ebert-Stiftung v Praze, H. Schmidta , který se semináře nemohl zúčastnit. Překlad podkladu pro vystoupení dr. Rheina tvoří součást tohoto materiálu (část I.-V.).

Poté následovala živá diskuse, jejíž stručnou charakteristiku uvádíme.

Ing. Prošek (PS PČR) vyjádřil určité pochybnosti k jedné z tezí referenta, totiž zda bude možné využít metody „malých kroků“ ke korekci fungování celého systému EU? Položil též otázku k aktuální tématice volného pohybu pracovních sil po vstupu do EU a možnosti diferencovaného přístupu EU ke kandidátským zemím. Dr. Rhein ke druhé otázce poznamenal, že další vývoj jde touto cestou s tím, že je stanoven maximální limitující strop a pod ním se budou moci uplatnit bilaterální přístupy. K první otázce referent uznal, že se dá jen obtížně odhadnout budoucí vývoj. Evropská unie není s to ad abstracto určovat apriori pravidla svého budoucího vývoje. Vždy jedná pod určitým tlakem i pod hrozbou krizí a tak tomu bylo i v minulosti. Právě snaha vyhnout se kolapsu, krizovému otřesu bývá motorem integrační spolupráce. Pro začátek by měl stačit jakýsi „minikoncept“ konsensu. Nelze očekávat, že na IGC v roce 2004 se bude projednávat již nějaká konečná vize Evropské unie. Je však třeba zamezit tomu, aby se vytvářely nové administrativní struktury (jako jsou např. debaty o vytvoření třetí komory složené z poslanců národních parlamentů).

Ing. Zeman (ČSOB) vyjádřil mj. názor, že má-li se přiblížit evropská myšlenka a celý integrační proces širší veřejnosti, bylo by vhodné připravit zjednodušení některých základních dokumentů a zpracovat ústavu EU. Tím by se i zkonkrétnily představy o dalším vývoji EU, její dlouhodobé vizi. Dr. Rhein nepopřel, že by jistě ústava EU byla potřebná, ale je na ni ještě příliš brzy a nedomnívá se, že by již do roku 2004 byly členské státy s to tento dokument připravit. Co ale možné je: utřídit zakladatelské smlouvy tak, aby byly přehlednější, vyřadit zastaralé články a paragrafy. Jako pozitivní příklad, že to je možné, připomněl dr. Rhein pracovní materiál, který byl zpracován na univerzitě ve Florencii, který nově třídí a rozděluje materii zakladatelských smluv. Není to ale ještě to, co bylo úmyslem zastánců zjednodušení a transparence dokumentů. Musí se počítat s tím, že každý podobný pokus povede k dalším redakčním úpravám – ale kdo je má udělat tak, aby byly autoritativní? Musí se také dále propracovat operační vztahy mezi institucemi EU. Musí se k tomu ke všemu udělat širší veřejná diskuse. To se týká též těch politik ES, které jsou finančně nejnáročnější, tj. zemědělství a strukturálně-regionálních opatření. To vše ale nutně souvisí s přípravou ústavy EU. Samotná diskuse k ústavě EU je však velmi potřebná.

Ing. Konečný (VŠE) podpořil stanovisko, že zatím nelze ještě ústavu EU formulovat.

Doc. Zemánek (UK) mj. připomněl, že vlastně ústava EU – v nepsané podobě – existuje a položil referentovi otázku, jak posuzuje metodu enhanced cooperation a kde tam došlo ke zvýšení flexibility? Dr. Rhein připomněl, že praxe ukazuje, že v některých oblastech integrační spolupráce může pokročit jen tímto způsobem a po summitu v Nice je důležité, že ve srovnání s předchozím postupem nyní nemá v oblasti prohloubené spolupráce již žádný členský stát právo veta, tj. pokud se sám projektu nehodlá (zatím) zúčastnit, nemůže v tom bránit jiným. Nyní bude stačit kvalifikovaná většina. Při hlasování i při návrhu integračních projektů jistě budou vznikat různé zájmové koalice, ale není pravděpodobné, že by to bylo na bázi nových a starých členů. Nejde tedy o nějaké vymezení exkluzivní skupiny zemí, ale o projekty. Jsou však i názory (Delors, Lamers) vyslovující se ve prospěch tzv. jádra (core group), tj. ustavení samostatné skupiny zemí, která by uvnitř EU postupovala samostatně.

Ing. Hřích (ÚMV) mj. položil tři otázky: za prvé souvislosti konsekvencí změn v institucionální výstavbě a politikách EU a komunitárním rozpočtem, za druhé, jak se bude vyvíjet postavení Evropského parlamentu vůči Radě v rozhodovacím mechanismu EU a za třetí, jaká je perspektiva statutu evropských politických stran? Dr. Rhein připomněl, že summit v Nice již vytvořil první předpoklady pro financování politických stran, které se ustaví na evropské úrovni. Pokud jde o roli EP a Rady, dvoukomorový systém nemusí být méně efektivní než systém současný ani pomalejší; naopak jsou s tím dobré zkušenosti. Pokud jde o rozpočtové dopady adaptace politik, pak referent připomněl, že i zde platí zásada subsidiarity, že reglementovat pravidla na úrovni EU je třeba jen tehdy, když to nelze učinit na úrovni nižších článků. Pokud jde o daňový sektor, pak Unie má zájem, aby zdanění podniků bylo harmonizováno na určité minimální úrovni. Není ale nutné v dalším vývoji integrační spolupráce a jejího financování zvyšovat procentuální podíl rozpočtu EU na HDP EU. Co ale je nutné, aby v EU s jednotnou měnou se nestalo, že jedna země si uvnitř Eurolandu bude dělat proinflační politiku. Proto v současné době existují spory mezi členskými státy (a jejich ministry financí) o tom, jaký by měl být stupeň národní sebekontroly.

Ing. Czesaný (ČSÚ) se ve své poznámce a dotazu mj. zaměřil na aktuální problematiku volného pohybu pracovních sil a připomněl závěry řady evropských studií k této otázce včetně hlediska potenciální pracovní migrace, její motivace. Položil otázku, co Evropská unie pokládá za relevantní z hlediska kandidátských zemí, aby mohla plně otevřít svůj trh práce a zda by pro eventuální regulaci nestačilo omezit migrantům přístup k velkorysé sociální síti, která pracovní proces doprovází? Dr. Rhein jednoznačně konstatoval, že tyto otázky mají především politickou dimenzi a také jejich řešení je především politické a nikoliv na základě výsledků vědeckých studií. Důležité je, na co je v daném okamžiku společnost citlivá, co považuje za problém či ohrožení stávajících vymožeností. V tomto směru, zdůraznil dr. Rhein, hrají právě v Německu a v Rakousku tyto otázky ve veřejnosti velkou roli. Německo se navíc pomalu dostává do předvolebního období. Studie zpracované v západní Evropě (i ty iniciované Komisí) se shodují v tom, že hrozba pracovní migrace z kandidátských zemí po jejich přístupu k EU sice není veliká, ale že ji nelze ignorovat, zejména v regionech a státech hraničících s novými kandidátskými státy. Pokud jde o případné oddělení sociální sítě od mzdy, není to možné z právních důvodů. Bylo by jistě možné diferencovat mezi členskými státy a novým členům pak diferencovat přechodná období. Také by se mohlo umožnit členským státům, které nemají s novými členy společné hranice, aby své hranice pohybu pracovních sil otevřely.

Ing. Konečný (VŠE) připomněl, že problém pohybu pracovních sil se nedá pouze redukovat
na relaci Východ-Západ.

Ing. Zeman (ČSOB) položil otázku vztahující se ke vztahu Francie-Německo z pohledu další integrační perspektivy Evropské unie a její finality. Dr. Rhein ještě k předchozím otázkám vztahujícím se k volnému pohybu pracovních sil dodal, že před završováním negociací je třeba přecházet více do dialogu a hledat diferencovaná řešení – právě v sektoru volného pohybu pracovních sil. Pokud jde o pojetí finality EU, jistě lze zjednodušeně vidět celý proces především jako otevření prostoru pro volný pohyb čtyř faktorů, čtyř svobod. Jisté je, že v období globalizace tradiční přístupy vymezené národním státem jsou překonávané a překonané. Důležité je, jak tyto globální procesy ovlivňovat a Evropa zde musí překonávat národně-státní heterogenitu a snažit se hovořit, tak říkajíc, jedním hlasem. Současně se ale musí vymezit i místo pro členské státy a pro vztahy mezi institucemi EU. Důležitá je také demokratická legitimita. Málo se také uvažuje v dimenzích evropské „governance“.

Ing. Maršík (MPO) se zajímal o pozici jednotlivých zemí v přístupovém procesu i o to, jaká bude role malých a velkých zemí v EU? Dr. Rhein konstatoval, že na různých místech existují různé koncepce a názory, ale ty zatím nejsou relevantní pro praktická opatření a rozhodnutí. Možná bude na summitu v Göteborgu již uveden termín, ale zatím se nikdo oficiálně nevyjadřuje ke konkrétním zemím.

Prof. Jakš (VŠE) se zajímal o to, jak fenomén rozděleného Kypru může ovlivnit přístupový proces i pro země střední a východní Evropy, když je známo, že pro jeden členský stát EU je vstup Kypru do EU naprostou prioritou s možností vetování jiných kandidátů, pokud by zůstal Kypr mimo. Dr. Rhein potvrdil význam přístupu Kypru pro Řecko, uvedl, že z hlediska negociačního procesu si Kypr vede velmi dobře, je zatím ve skupině nejlépe připravených zemí. Z hlediska skutečnosti, že jde o rozdělenou zemi, pak Evropská komise i EU jsou připraveny i na modalitu přijetí rozděleného Kypru. Jednání, která zatím probíhají mezi řeckou a tureckou částí Kypru na půdě OSN, jsou sledována i Unií, ale zatím nelze očekávat průlom. Ten bude spíše spočívat v dalším vývoji vztahů mezi Řeckem a Tureckem. Skutečnost, že Turecko získalo status kandidátské – byť zatím nenegociující – země, může též pozitivně ovlivnit celý proces. Kypr by tedy neměl být větším problémem pro první vlnu rozšíření; zatím si vede velmi dobře v negociacích.

Doc. Krebs (VŠE) se zajímal o vztahy mezi Evropskou unií a USA, jaká je jejich perspektiva po nástupu Bushovy administrativy. Dr. Rhein konstatoval, že Spojené státy nemají vliv na vnitřní otázky rozvoje a vývoje Evropské unie, ale pravda je, že mezi oběma centry existuje spíše ambivalentní vztah. Jsou i některé třecí plochy. Jisté ale je, že se Evropa nedívá na USA s pocitem podřízenosti.

Jednání uzavřel prof. Jakš , který jej také moderoval. Poděkoval přítomným za účast a zejména dr. Rheinovi za jeho velmi podnětné vystoupení k tématice, která přesahuje běžná témata související s praxí integračního procesu. Účastníci vyjádřili srdečným potleskem své díky hostovi z Bruselu.

Prof. Jakš v závěru připomněl, že již v červnu t. r. FES uspořádá další workshop k tématice institucionálních změn v EU v předpolí mezivládní konference v r. 2004. Po letní přestávce se pak opět předpokládají semináře k postupující diferenciaci kandidátských zemí v rámci postupových zpráv v blížícím se období rozhodnutí o nových členech EU a k problémům a třecím plochám, které se začínají objevovat vůči rozšíření jak v členských státech Unie, tak i v kandidátských zemích.

Díky byly též vyjádřeny týmu pana Chotka, který trvale a kvalitně překladatelsky zajišťuje Eurokontakt-workshopy FES a sl. Evě Horváthové z pražské FES, která toto i všechna předchozí setkání připravuje organizačně a dbá na pěknou úpravu publikovaného materiálu ze semináře.

Tagy
Tagy
Evropa 2845
Evropská unie 1778
LÍBIL SE VÁM ČLÁNEK? DEJTE NÁM TO VĚDĚT.
Odesláno, děkujeme.
Máte na srdci ještě něco? Sem s tím!
  • Vyplňte prosím všechna pole. Doplňte prosím zvýrazněné položky. Stala se chyba. Kontaktujte nás prosím na info@amo.cz