Tento web používá k poskytování funkcí sociálních médií a analýze návštěvnosti soubory cookies. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte.

Asociace pro mezinárodní otázky

Vyberte si z aktuálních projektů:

Zavřít

Má Evropská unie společnou bezpečnostní a zahraniční politiku?

/ Ed. 16. 11. 2015

Podklady a záznam z kulatého stolu s Helmutem Steinelem

Bylo určitým paradoxem při vzniku Evropských společenství, že vše, co v západní Evropě souviselo se zahájením procesu jejího sjednocování, mělo svůj významný iniciační základ v bezpečnostních zájmech; klíčové místo přitom připadlo vtahování SRN do institucí formující se demokratické Evropy.

Neúspěch bezpečnostních a politických integračních projektů ve čtyřicátých a padesátých letech přispěl k tomu, že se hospodářské sjednocování stalo klíčovým integrátorem (západní) Evropy.

Úspěchy při postupném vytváření ekonomického integrovaného prostoru (společného trhu) vedly svou logikou již koncem sedmdesátých let k prvním krokům ke koordinaci zahraniční politiky, překračující prosazování společných hospodářských zájmů v mezinárodním prostředí.

Teprve Maastrichtská smlouva vytvořila pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku patřičný institucionální rámec, vhodnou právní „pilířovou“ konstrukci, která nicméně není bez problémů, zejména při prolínání kompetencí a dotyku záměrů a cílů.

Pozice Komise v II. a III. pilíři je podstatně odlišná od I. pilíře; ve společné zahraniční a bezpečnostní politice jde o intergouvernementální vztahy. I generální tajemník Rady Solana jen „pomáhá“ tomu státu, který má v Unii předsednictví (Monsieur PESC). Zahraničněpolitické aktivity EU se člení do tří skupin: společné postoje, společné akce a společné strategie.

Společná zahraniční a bezpečnostní politika aktivně vznikala přibližně ve stejné době, kdy se rozvíjel konflikt kolem Jugoslávie. Tehdy ale ještě nebyla EU v dobré konsensuální kondici a pozice jednotlivých členských států byly často rozdílné.

V současné době existuje zcela nová úroveň koherence společné zahraniční a bezpečnostní politiky („zázrak ze St. Malo“), ale i tak jde spíše o národní politiky „poskládané“ do jednoho kusu.

St. Malo přineslo obrat o více než o stoosmdesát stupňů a to především zásluhou návratu Velké Británie ke spolupráci s Francií a kontinentální Evropou v bezpečnostní sféře. Důvody nejsou zcela zjevné, ale mohou vycházet jak z některých méně příznivých okolností spolupráce s USA při řešení konfliktu v Kosovu, tak i z deficitu vlivu Velké Británie v sektoru integrace měnové EMU a jeho eventuální kompenzace právě v oblasti bezpečnostní politiky.

I přes energické vykročení k institucionální přípravě evropského vojenského kontingentu, sloužícího výlučně tzv. peterburským úkolům krizového managementu zůstává NATO nadále kompetentní pro tzv. teritoriální obranu. „job description“, dělba práce mezi NATO a společnou evropskou bezpečnostní a obrannou politikou, je zatím spojena i s řadou nejasností a iritací, které mohou vytvářet mezi oběma stranami určitá napětí i tření.

Evropská unie to myslí se společnou zahraniční a bezpečnostní politikou vážně. Je proto třeba zakalkulovat i to, že tím budou zásadně dotčeny vztahy se Spojenými státy. V Evropě by měli všichni přemýšlet již nyní o tom, jak utvářet transatlantické vztahy v nových podmínkách tak, aby USA zůstaly v Evropě i nadále zaangažované.

J.J.

ÚVODEM

Friedrich-Ebert-Stiftung se v minulých letech zaměřovala při pořádání kulatých stolů o různých stránkách transformace Evropské unie a jejích souvislostech s přípravou rozšíření EU spíše na ekonomické, institucionální či další otázky, spadající do tzv. prvního pilíře. V kontextu dramatického vývoje na Balkáně a zejména v Kosovu se ukázalo, že odtud vyšly velmi silné podněty pro zintenzivnění řady komunitárních aktivit souvisejících se společnou bezpečnostní a zahraniční politikou, jejíž základní rámec byl formulován v čl. 11 Smlouvy
o Evropské unii.

Bylo vhodné se proto také podívat na výstavbu a další perspektivu druhého pilíře Evropské unie a tím rozšířit obzor účastníků našich workshopů. Byli jsme si přitom vědomi i toho, že tentokráte jde o poměrně specifickou tématiku, jejíž nicméně průřezový charakter není v „dialektice“ integračního procesu a vytváření negociačních „balíků“ vždy na první pohled zřejmý.

Evropská unie, po předchozích zkušenostech s tzv. Evropskou politickou spoluprací a Západoevropskou unií a s přihlédnutím k integračnímu vývoji v západní Evropě v devadesátých letech, jakož i s ohledem na složitou specifiku vztahů evropských států jednotlivě a relace EU zvláště k USA, začala opatrně, krok za krokem, formovat další segment integrační spolupráce. Jak to vyjádřila Smlouva o Evropské unii, jde o cíl „prosazování identity na mezinárodní scéně“ a to zejména prováděním společné zahraniční a bezpečnostní politiky, včetně postupného vymezování společné obranné politiky, která by mohla vést ke společné obraně.

Především se jedná o zabezpečování „společných hodnot“, základních zájmů, nezávislosti a integrity Unie v souladu se zásadami Charty OSN, o posilování bezpečnosti Unie ve všech směrech, ale také o „rozvíjení a upevňování demokracie a právního státu, jakož i respektování lidských práv a základních svobod“ atd. Pro kandidátskou zemi řada zahraničněpolitických a bezpečnostněpolitických postojů je tak již v předpolí vlastního členství ovlivněna hodnotami, které sdílejí členské státy Unie. Jde také o nákladovou stránku.

Téma workshopu bylo pojato problémově, ale nikoliv problematicky. Právě kandidátské země a jejich diplomatické sbory se již v této etapě seznamují s praktickými kroky společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU a není náhodou, že jedna z jednatřiceti negociačních kapitol se právě touto oblastí zabývá a kandidátskou zemi testuje. Důležité je proto nejen se seznamovat se společně sdílenými hodnotami, ale i s mechanismy a procesy jejich prosazování a obrany. Součástí tohoto komplikovaného procesu, probíhajícího často za kulisami, je i sledování specifických zájmových pozic velkých i malých států uvnitř Unie a jako zvláště významný segment pak vztahy vůči NATO a Spojeným státům. Chápat co nejlépe složité, různými směry se vyvíjející vztahové trajektorie a do nich umně začlenit zahraniční politiku transformační kandidátské země tak, aby to nevyvolalo tření a konflikty mezi starými a novými členy „klubu“, to je výzva, před kterou již nyní stojí fakticky všechny přístupové země. Mimořádné místo pak připadne pěstování konstruktivních, sousedských vztahů se sousedními státy.

Se snahou co nejrealističtěji pojmout současný stav problematiky v EU pozvala Friedrich-Ebert-Stifnung na svůj říjnový kulatý stůl pana Helmuta Steinela , ředitele Útvaru pro plánování vnějších vztahů v Generálním ředitelství vnějších vztahů Evropské komise v Bruselu. Záznam jeho vystoupení i diskuse tvoří následné části tohoto materiálu.

Heidulf Schmidt Prof. ing. Jaroslav Jakš, DrSc.

ředitel Friedrich-Ebert-Stiftung

I.

V úvodu svého vystoupení H. Steinel poděkoval za pozvání do Prahy, do města, které by si zasloužilo být středem Evropy. Co zatím není, může ale ještě být.

Společná zahraniční a bezpečnostní politika (SZBP) je obtížné téma a někdy ani pro Brusel není zcela zjevné a jasné, ve kterém integračním pilíři se aktéři SZBP pohybují. Je určitým paradoxem, že se za teprve poměrně krátkou dobu, zhruba od roku 1991, kdy se projednávala Maastrichtská smlouva, dá hovořit o společné zahraniční a bezpečnostní politice ve vlastním smyslu slova. Mělo by se říci již v úvodu vystoupení a tím odpovědět na otázku položenou v názvu semináře, totiž zda EU má společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, že tomu zatím tak není, že to, co se děje je zatím jedno velké staveniště. Podobně jako výstavba před hotelem Mövenpick, kde se koná tento seminář. Však celek působí velmi pozitivním dojmem.

Osobně se domnívám, říká H. Steinel, že tak do deseti let se Evropská unie stane důležitým aktérem na jevišti světové politiky a i když nemívám ve zvyku pronášet předpovědi, v tomto případě bych se toho nebál. Je určitým paradoxem, že vše, co v Evropě souviselo s procesem jejího sjednocování, vlastně začalo u bezpečnostní politiky. Mnozí z přítomných si pamatují, že tu po válce byly impulzy k tomu, aby se ustavila bezpečnostní unie v Evropě. To také souviselo s tím, vtáhnout poražené Německo do bezpečnostního rámce Evropy a do atlantické bezpečnosti. Současná instituce, tzv. Západoevropská unie (ZEU), která se pravděpodobně v brzku stane součástí Evropské unie a která v uplynulých padesáti letech nevyvíjela zvláštní aktivitu a sestávala spíše z několika málo úředníků, je vlastně nejstarší bezpečnostní organizací v Evropě. Brzy poté bylo ustaveno NATO.

Na počátku padesátých let probíhala intenzivní diskuse a příprava k ustavení obranného společenství v západní Evropě. Na počátku všeho tak stála myšlenka společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Po roce 1949 pak začíná příprava Montánní unie, předchůdce Evropského společenství. Projekt bezpečnostní unie ztroskotal ve francouzském parlamentu v roce 1954, kdy nedošlo k jeho ratifikaci. To vedlo k určité frustraci v bezpečnostně-integrační oblasti v Evropě a ve druhé polovině padesátých let se úsilí soustředilo na hospodářskou integraci. Připravovaly se smlouvy o EHS a Euratomu, které vstoupily v platnost v roce 1958. To bylo východisko pro další integrační výstavbu, přičemž těžiště spočívalo zcela jednoznačně v hospodářské integraci.

Pokud by se měly připomenout předchozí etapy vývoje: šedesátá léta byla zcela jednoznačně obdobím výstavby integračního systému, postupného vytváření společného ekonomického prostoru a rozvoje některých integračních politik, především zemědělské, která hrála po celá desetiletí dominantní roli, ale která v současné době již tuto svou pozici ztrácí. Souvisí to i s procesem přibližování hladiny cen zemědělské produkce v EU k hladině světových cen, v kontextu jednání GATT/WTO a jakmile by jednou došlo k odstranění těchto cenových diferencí, pak významná část společné zemědělské politiky se stane prakticky zbytečnou
a zemědělská politika bude spíše politikou regionální či sociální.

Od poloviny padesátých let přestala být SZBP nosným integračním tématem. Teprve na summitu šéfů vlád tehdejších Evropských společenství v roce 1969 došlo k určitému obratu po řadě let, charakterizovaných vety de Gaullovy Francie. Na tomto summitu se účastnili – poměrně krátkou dobu po svém nástupu do funkce – za Německo Willy Brandt a za Francii Pompidou. Po několika letech stagnace a krizí to byl počátek nového integračního rozmachu. Součástí integračního oživení bylo dosažení dohody zúčastněných států o tom, že v otázkách zahraniční politiky dojde k volné spolupráci bez toho, že by se vytvářely nové instituce. Promítlo se sem nepochybně i to, že vytváření společného hospodářského prostoru, utváření vnitřní integrace a s tím souvisejících institucí vede k tomu, že se za těchto podmínek nedá říci, že „co se děje za hranicemi tohoto prostoru, nás nezajímá“. A to je vlastně i odpověď na otázku, proč potřebuje Evropa společnou zahraniční politiku.

Otázka, která byla položena v názvu semináře, je současně obtížná i jednoduchá: Nelze postupovat jinak, než se starat o ty procesy, které se odehrávají za hranicemi, okamžitě se utvářejí zájmy a zájmové pozice na mezinárodní úrovni, které je třeba umět zastupovat. Již ve vývoji Evropského hospodářského společenství znamenalo odstranění cel uvnitř EHS a vytvoření společného celního tarifu navenek a exkluzivní kompetence EHS v oblasti společné obchodní politiky prosazování zájmů v mezinárodním prostředí. Nešlo to jinak, než se prostě zajímat o to, co se dělo za hranicemi Společenství. Tak tomu bylo vždy v historii EHS i Evropské unie; zahraničněpolitické aktivity se odvíjely jako důsledek, jako funkce vnitřního vývoje.

Uprostřed osmdesátých let president Komise Jacques Delors vyhlásil završení vnitřního trhu na straně jedné a určité formalizování toho, co se v uplynulých patnácti letech odehrálo v oblasti koordinace zahraničních politik členských států, na straně druhé. Proto se také příslušný dokument nazýval Jednotný evropský akt: v rámci jednoho právního rámce byly položeny základy k završení vnitřního trhu a na druhé straně bylo ve velmi volné podobě popsáno, že dojde k určité koordinaci zahraniční politiky. Do té doby totiž existovaly často dosti groteskní formy, kdy se ministři zahraničí setkali v Bruselu na zasedání Rady a vyřídili záležitosti, týkající se Společenství, pak letěli do Říma nebo do Kodaně a tam, jakoby s jiným kloboukem na hlavě, se zabývali evropskou politickou spoluprací. To přirozeně nebylo příliš efektivní.

II.

Tím jsme se dostali k bezprostřední přítomnosti. V roce 1991 se jednalo o Maastrichtské smlouvě, která ale nicméně vstoupila v platnost teprve v listopadu 1993. Nejde nyní o to, posuzovat přínos Maastrichtské smlouvy jako celku, včetně důležitého projektu hospodářské a měnové unie. Důležitou součástí této Smlouvy též bylo vytvoření společné zahraniční a bezpečnostní politiky, GASP v německé zkratce, či PESC ve francouzštině a CFSP v angličtině. Vzniká otázka, jak je tato GASP konstruována. Jak je všeobecně známo, Maastrichtská smlouva vytvořila systém tzv. tří pilířů, což nebylo příliš šťastné řešení, poznamenává H. Steinel. Je to do značné míry produkt chytrých právníků, ale zřejmě v té době jiné řešení možné nebylo. Bylo třeba najít takovou právní konstrukci, byť těžkopádnou a komplikovanou, aby bylo možné dosáhnout cíle, vytvořit jakýsi komunitární rámec
pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku.

Připomeňme si, že první pilíř EU zahrnuje Evropské společenství, tj. vše, čeho bylo do doby Maastrichtu dosaženo, např. vnitřní trh, zemědělská politika, dopravní politika, hospodářská politika, hlavně pak soutěžní politika, ekologická politika atd. Druhý pilíř, to je společná zahraniční a bezpečnostní politika, která je právnicky oddělena od toho, co nazývá vnitřní bezpečností. Podstatný rozdíl mezi prvním pilířem a druhým i třetím je v tom, že zatímco první se opírá o mechanismy komunitární, o aktivity v rámci Evropského společenství, pak třetí pilíř je spolupráce v oblasti vnitřní politiky a justice, spolupráce na mezivládní, intergouvernementální bázi. Tyto rozdíly se projevují výrazně například v tom, že v prvním pilíři má Komise, výkonný orgán, výlučné právo zákonodárné iniciativy. Rada ministrů a parlament nemohou schválit žádný zákon, pokud předtím k němu nedala podnět Komise. To dává přirozeně Komisi silné postavení.

Obdobně významné postavení Komise nemá ve druhém a třetím pilíři, tam sedí, tak říkajíc, až na „konci stolu“. Tak ve druhém pilíři není Komise ani partnerem, ale je, jak se říká ve Smlouvě, „plně zapojena do prací v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky“; partnery jsou v tomto pilíři členské státy a to je pojem, který plně platí i dnes. Komise sice může podávat, a také tak činí (a měla by to dělat ještě častěji), návrhy na iniciativy v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky, ale je pouze jednou ze šestnácti stran. A to je velký rozdíl vůči prvnímu pilíři, kde má Komise silné postavení, a to nejen, že má exkluzivní roli při podávání legislativních návrhů, ale také při zastupování Evropského společenství navenek. Týká se to např. mezinárodních jednání v oblasti obchodní politiky, v mezinárodních obchodních organizacích, kdy Komise zastupuje společenství, přirozeně v rámci mandátu, který dostane od Rady ministrů. To se nevztahuje pouze ke společné obchodní politice, ale platí to např. i v mezinárodní politice životního prostředí, kde se stále častěji uzavírají mezinárodní smlouvy.

Prostě, když se jedná o komunitární záležitost, je Komise představitelem Společenství navenek. Není tomu ale tak ve společné zahraniční a bezpečnostní politice a jak stojí ve Smlouvě, tímto představitelem je země, která má právě v Radě předsednictví. A v současné době je to Francie, předtím Portugalsko a následovat bude Švédsko, nedávno přijatý členský stát. Od schválení Amsterodamské smlouvy v r. 1999 má Unie též k disposici tzv. Monsieur PESC, neboli tzv. vysokého představitele, kterým je J. Solana. Ten v současné době nosí, tak říkajíc, tři klobouky, je generálním tajemníkem Rady ministrů, z této funkce je současně i Vysokým zmocněncem pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, ale současně je i generálním tajemníkem stále existující Západoevropské unie, bezpečnostní a obranné organizace, která v minulosti, jak již bylo zmíněno, existovala spíše jen na papíře. Vysoký zmocněnec Solana však jen předsedajícímu státu „pomáhá“, jak se říká ve Smlouvě, je pomocníkem předsednictví. Taková je tedy situace dle Smlouvy.

Jak je známo, lidé ve funkcích určují i jejich obsah a to, co se zatím o panu Solanovi dalo slyšet, svědčí o tom, že využívá svěřené postavení s velkým rozmachem a intenzitou. Obrazně řečeno: kabát, který mu byl svěřen, ještě více rozšířil.

Pokud jde o fungování společné zahraniční a bezpečnostní politiky, dá se dále říci, že od počátku vzniku druhého pilíře až po současnost platí v rozhodování princip jednomyslnosti, což znamená, že pokud není u určitého rozhodnutí jednomyslnosti dosaženo, pak toto nespatří světlo světa. H. Steinel dále připomněl, že existují zatím tři právní formy, nástroje, kterými se kodifikuje zahraničněpolitické instrumentárium. Je to poněkud komplikovaná záležitost, protože zahraniční politika jako taková se obvykle nerealizuje prostřednictvím právních aktů, ale přípravou zahraničněpolitických a bezpečnostněpolitických strategií a diplomatickou aktivitou. Brusel je ale do značné míry „formován právníky“ – ještě více než Spojené státy – a tak se zahraničněpolitické aktivity člení do tří skupin: na společné postoje, společné akce a společné strategie. Zatím byla, pokud jde o společné strategie, dohodnuta společná strategie vůči Rusku, Ukrajině, ve vztahu k Balkánu a vůči Středomoří.

Do těchto společných strategií bylo tak zahrnuto zatím vše, co se v příslušných relacích udělalo. I když formulování tzv. společných strategií bylo do značné míry právnickou konstrukcí, je to právě pan Solana, který se snaží i dík svému silnému osobnímu přínosu, vnést do toho v průběhu posledního roku více života.

III.

K politickému rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky

Maastrichtská smlouva vznikala přibližně ve stejné době, kdy se vyvíjel konflikt uvnitř a kolem Jugoslávie. Není ale pravda, co říkají někteří američtí profesoři, že existovala úzká souvislost mezi vytvořením Evropské hospodářské a měnové unie, krizí kolem Jugoslávie a ustavením společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Mohl jsem se ve své době těchto jednání zúčastňovat osobně, říká H. Steinel, a musím říci, že to nebyli ani tak politikové jako spíše právníci, kteří dávali dohromady celý složitý smluvní dokument. Není nijak kacířské, když řekneme, že společná zahraniční a bezpečnostní politika byla podrobena své první zkoušce v letech 1991-1994 v souvislostech tzv. jugoslávské krize a že v této zkoušce neobstála. V této etapě nebyla Evropská unie ve zcela dobré kondici; začalo to s tím, že cíle, percepce i pozice jednotlivých států byly rozdílné.

Nebylo žádným tajemstvím, že na počátku konfliktu Francie a Velká Británie měly větší pochopení pro srbskou stranu, a jak je všeobecně známo, Německo mělo větší pochopení pro stanoviska Slovinska a Chorvatska. Hned na tomto místě je třeba říci, že dnes a prakticky již v posledních třech čtyřech letech, a zejména v druhém období jugoslávské tragédie, tj. v rámci konfliktu v Kosovu, tyto rozdíly v hodnocení prakticky zmizely. V současné době již existuje až překvapivý konsensus v zásadním hodnocení a v přístupu k zahraničněpolitickým otázkám. To je skutečně něco nového a zvláštního, a to je třeba brát v úvahu tehdy, když se klade otázka, zda je vůbec možné formulovat a realizovat společnou zahraniční politiku, když se uplatňuje princip jednomyslnosti.

Dle mého soudu není ani tak problém v tom, že máme rozdílné pozice, říká H. Steinel. Bylo možné vysledovat i v průběhu konfliktu v Kosovu, že i ten členský stát, který v první fázi jugoslávské krize zaujímal rozdílný postoj, totiž Řecko, zůstal ve většinové skupině a nebránil svými postoji ostatním v aktivitě. V současné době máme překvapivě vysoký stupeň koherence v zásadním hodnocení zahraničněpolitických otázek. Hlavní problém společné zahraniční a bezpečnostní politiky pak H. Steinel vidí v tom, že zatím stále jde spíše o „poskládanou“ zahraniční politiku, než spíše o skutečně společnou. GASP je tedy složena z patnácti či šestnácti stavebních kamenů z partnerských zemí, nebo-li z patnácti nebo šestnácti ministerstev zahraničí. Ty sice dokázaly rozvinout mimořádnou techniku toho, jak se dá spojit oněch patnáct nebo šestnáct rozdílných elementů do jednoho koherentního celku.

K této technice se dá stručně říci, že spočívá především v tom, že ministerstva zahraničí zemí EU a Komise jsou v každodenním telexovém styku v rámci tzv. evropské korespondence; také generální sekretariát Rady tyto dokumenty dostává. V těchto dokumentech každá strana k nejrůznějším problémům vyjadřuje své stanovisko. Je pak úkolem presidentství v EU spolu se sekretariátem Rady ministrů formulovat, tak říkajíc, jednotnou pozici deklarovanou na papíře. Konkrétní příklad: v době probíhajícího semináře FES se koná v Soulu vrcholná schůzka představitelů ASEANU a EU a projev, který tam bude pronesen za francouzské předsednictví ve jménu EU, vznikl z různých dokumentů, které předtím byly získány vzájemnou výměnou zpráv a diplomatických kanálů. To je přirozeně velmi pracný postup, když se uváží, že tu vstupuje do hry patnáct ministerstev zahraničí a jednou za měsíc se v Bruselu koná setkání na třech rozdílných úrovních.

Nejnižší úroveň jsou tzv. pracovní skupiny k různým otázkám či regionům, např. východní Evropa, Asie, skupina non-proliferation, Spojené národy, Afrika, Latinská Amerika. To je úroveň expertů, kteří přicházejí z jednotlivých členských států, kteří sedí jeden den společně a mívají tak kolem pěti či šesti bodů. Vyšší úroveň představuje tzv. politický výbor (political committee), složený z politických ředitelů jednotlivých národních ministerstev zahraničí. Od té doby, co začíná působit GASP, funguje též tzv. interim political committee. Nejvyšší úroveň pak je ministerská, kdy se ministři zahraničí scházejí zhruba jednou za měsíc.

Vcelku lze říci, že na jedné straně existuje komplikovaný postup, na druhé straně je až překvapivé, jak vysoká je úroveň koherence, která se před pěti a možná i třemi lety, ještě nedala očekávat. Je možné položit otázku, jak se tato koherence projevuje v přístupu EU k aktuálním problémům světové politiky, např. na Blízkém a Středním východě? Ano, Unie má koherentní zahraniční politiku, ale v současném světě existuje ještě někdo, kdo je důležitější a mocnější, a to jsou Spojené státy. Ty jsou nejen na Středním východě vlivnější a s výraznější přítomností, než je tomu případě Evropy.

IV.

Podívejme se na bezprostřední současnost. Lze říci, že počínaje posledními dvěma roky můžeme skutečně mluvit o evropské bezpečnostní a obranné politice, konstatuje H. Steinel. Začalo to ve francouzském lázeňském místě St. Malo v prosinci 1998, kdy se naprosto překvapivě setkali představitelé Velké Británie a Francie. Nejprve sepsali na jedinou stranu – připomínám, že to bylo ona historická událost, kdy bylo možné výsledky napsat na jednu stranu papíru – závěry této schůzky. Byla to tedy nejprve dvoustranná dohoda mezi dvěma zeměmi, která konstatovala, že EU v oblasti bezpečnostní a obranné politiky by si měla vytvořit „autonomní akční kapacitu, která se opírá o věrohodnou vojenskou sílu“. A dále konstatovali, že si Evropská unie vytvoří vhodné rozhodovací struktury pro vojenské akce, v případech, kdy se NATO nebude angažovat.

Nedá se to nazvat jinak než „zázrakem ze St. Malo“, dodává H. Steinel, ve srovnání s nedávnou minulostí to znamená obrat o více než o stoosmdesát stupňů! To sice z geometrického hlediska není přirozeně možné, ale v politickém slova smyslu tak tomu skutečně bylo. A je pořád určitou záhadou, co ministerského předsedu Blaira vedlo k tomu vstoupit, tak říkajíc, do Evropy právě také v oblasti bezpečnostní a obranné politiky. Mnozí říkají, že tomu tak bylo proto, že Velká Británie a Blair osobně chtějí hrát v Evropě důležitější roli zvláště v době, kdy s ohledem na vnitropolitické poměry, to pro UK není dosti dobře možné, např. v sektoru hospodářské
a měnové unie.

Další okolností, směřující k vysvětlení postoje Velké Británie ke společné bezpečnostní politice, by mohla být příprava a průběh kampaně kolem Kosova; není málo Evropanů, kteří se v té době necítili být rovnocennými partnery Spojených států… To mohlo vést u Blaira, Britů, k určitému rozladění. Dalším důvodem, který je možná nejpravděpodobnější, je poznání, že Američané se angažují v příliš mnoha krizových oblastech světa, na Středním východě, v Asii, která je plná potenciálních i skutečných konfliktních míst. A že Spojené státy, pod vlivem vnitropolitické dynamiky, trendů v americkém Kongresu, se stahují ze světa, aby se vyhnuly nepříjemným překvapením. A že by tudíž bylo dobré, aby Evropa zaujala v bezpečnostním ohledu svou pozici včas.

Ať už tomu je jakkoliv, na třech summitech, které po St. Malo následovaly, v Kolíně za německého předsednictví, v Helsinkách za finského předsednictví a nakonec ve Feiře za portugalského předsednictví, se zmíněná jedna stránka dále prohloubila. Co však bylo též součástí již zmíněného „zázraku ze St. Malo“: že se v neobyčejně krátké době podařilo relativně přesně a relativně konkrétně napsat na papír, jak by se to všechno mělo uskutečňovat. Přirozeně se o celé věci diskutovalo, ale nebyly to žádné zásadní poziční střety. A co bylo velmi překvapivé, že také členské státy Unie, které se až do té doby prohlašovaly za neutrální z vojenského hlediska – a sice Rakousko, Švédsko, Finsko, Irsko, tedy nečlenové NATO – poskytly svůj souhlas k příslušným závěrům zmíněných tří zasedání Evropské rady. I to byla pro mne, říká H. Steinel, součást onoho „zázraku“.

Dnes už se ostatně nehovoří o evropské „identitě“, což bývalo obvyklé tehdy, když chyběly přesnější představy o tom, co Evropa chce. Teď se už ví poměrně přesně, co chceme dělat,
a my nazýváme to „politikou“.

V.

Které jsou to hlavní závěry ze setkání šéfů vlád k bezpečnostním a obranným otázkám?

Především se to týká, říká, „headline goals“. Tak vojenský headline goal do roku 2003 spočívá v tom mít vojenské síly připravené k nasazení v rámci krizového managementu. Je třeba říci, že v dokumentech je naprosto jasně řečeno, že se evropská bezpečnostní a obranná politika vztahuje výlučně k tzv. petersburským aktivitám, tzn. k těm, které se obvykle nazývají krizovým managementem a nikoliv k teritoriální obraně, tj. k původnímu zaměření NATO. Zcela jasně se v textech říká, že NATO zůstává i nadále svěřena role teritoriální obrany. Viz k tomu známý článek 5 Smlouvy NATO a článek 5 Smlouvy o Západoevropské unii.

Nicméně není zcela jasný „job description“, dělba práce mezi EU a NATO. Jisté je, že EU není zodpovědná za teritoriální obranu, ale není zcela jasné, kdo je kompetentní pro krizový management. NATO se nechce nechat omezit jen na teritoriální obranu, protože tím by se mohlo stát „nezaměstnaným“. V současné době není a doufejme ani v budoucnu nebude důvod k vojenským akcím teritoriální obrany. Je tak ale založen jistý potenciální konflikt mezi NATO a evropskou bezpečnostní a obrannou politikou. A citát z příslušné smlouvy, že Evropa může být aktivní a bude, když Atlantická aliance se neangažuje, se dají interpretovat také tak – a to dělá NATO, mnozí Američané – že NATO má „right of the first refusal“, tj. právo na první zamítnutí. Tj. když vznikne nějaká krize, rozhoduje nejprve NATO o tom, jestli bude chtít vojenskou akci provést samo nebo nikoliv. A jen tehdy, když tomu tak nebude, může Evropa jednat.

Většina Evropanů to však takto nechápe, neakceptuje, aby NATO mělo mít právo na první rozhodnutí, na první zřeknutí se zásahu. Mělo by se také dodat, i když to už je poměrně speciální otázka, že Francie přikládá velkou důležitost tomu, že známý článek 5 Smlouvy o Západoevropské unii, který se také vztahuje k teritoriální obraně, se nevytratí. Že se, ne sice dnes, ale někdy v budoucnosti, včlení do Smlouvy o Evropské unii. Přinejmenším je to Francie (a není zatím známo, že by to byl ještě někdo jiný), která nechce v dlouhodobém hledisku vyloučit, že by se evropská bezpečnostní a obranná politika mohla jednoho dne, kdyby již, řekněme, NATO nemuselo existovat, protože by Spojené státy na něm již nemusely mít zájem, dostat do situace, kdy by se mohla hodit právní základna i pro teritoriální obranu. To je ale záležitost, o které se v současné době skutečně zatím nediskutuje, zdůrazňuje Helmut Steinel.

Co je dnes předmětem diskuse je crisis management. Pro tento krizový management se předpokládá ustavení jednotky rychlého nasazení v počtu padesáti až šedesáti tisíc osob, která by se musela – jak říkají vojenští experti – ztrojnásobit, aby mohla být trvale v pohotovosti, protože se vojáci musejí střídat. Pro budoucnost však nelze počítat s něčím jako „evropská armáda“. Podobně jako v NATO se budou i evropské vojenské síly skládat ze spojených národních kontingentů. V listopadu 2000 se ministři obrany sejdou na speciální konferenci a vyjádří své konkrétní závazky, jak shora uvedené headline goals v podobě padesáti až šedesáti tisíc hodlají naplnit.

VI.

Pokud se týká institucionální struktury evropské bezpečnostní a obranné politiky, pak tato je vlastně kopií struktury NATO. Radě NATO např. odpovídá Bezpečnostní a obranný výbor. Co se ale stane s těmi evropskými zeměmi, které nejsou či ještě nejsou členy Evropské unie, ale které jsou členskými státy NATO? Např. jednou z důležitých zemí NATO je Turecko, které se jistě nestane členem EU dříve, než kupříkladu Česká republika, ale je významnou zemí NATO a dává k disposici velký počet ozbrojených sil. Koncepce je taková, že když NATO nebude jednat, ale když Evropa podnikne vojenskou akci, pak by měla mít přístup k assets and capabilites Atlantické aliance! To by v krizové situaci zahrnovalo i vojenské síly Turecka a proto je třeba nalézt mechanismy, jak by mohli být integrováni do evropské bezpečnostní a obranné politiky také ti, kteří (ještě) nejsou členskými státy EU. Jasné je, že se nebudou moci podílet na rozhodování, to je v souladu s pravidly „klubu“ a to občas pociťujete i vy, dodává H. Steinel. A někdy se to těžko chápe. Ale tak už to bývá, že kdo není členem klubu, ten se nepodílí na jeho rozhodování.

Je to tedy tak trochu problém, jak ty, kdo (ještě) nejsou členy EU, zahrnout do konsultačních mechanismů v předpolí případné krize, ale zejména v průběhu krize.

Ještě je třeba zdůraznit jednu věc: že to, co stojí konkrétně napsáno na papíru, je zatím skutečně jen na papíru. To podstatné je vytvořit evropské assets and capabilities a jak ukázalo Kosovo, má Evropa v tomto směru značný deficit. A zejména Německo, kde probíhá reforma Bundesvehru, bude k tomu potřebovat nejméně pět let. A musíme jen doufat, že v průběhu příštích pěti let nedojde k nějaké krizi, že se neukáže, že to všechno byly jen řeči o tom, že EU má svou bezpečnostní a obrannou politiku, ale že když dojde na konkrétní situaci, nebude Evropa schopna tuto politiku realizovat v praxi.

VII.

Závěrem svého vystoupení Helmut Steinel zdůraznil, že podle jeho soudu, že až bude EU skutečně realizovat svou bezpečnostní a obrannou politiku, bude to s ní myslet vážně, že tím budou zásadním způsobem dotčeny vztahy se Spojenými státy. A že by měli všichni v Evropě přemýšlet o tom, na čem jistě máme všichni zájem, totiž aby Spojené státy zůstaly v Evropě zaangažované. Proto bychom se měli včas postarat o to, jak by se ve střednědobém a dlouhodobém horizontu měly utvářet transatlantické vztahy. Jisté je, že se musí reformovat, že rozložení břímě, i práv a povinností, musí být nově upraveno. Na obou stranách Atlantického oceánu jsou lidé, kteří to chtějí, ale ještě není zaručeno, že nová definice transatlantických vztahů bude úspěšná.

VIII.

Workshop s Helmutem Steinelem zahájil jménem pražského zastoupení Friedrich-Ebert-Stiftung prof. Jaroslav Jakš, který omluvil ředitele FES Heidulfa Schmidta, přivítal všechny přítomné a připomněl, že je to poprvé od zahájení EU-seminářů v roce 1994, kdy se tématika dotýká společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Připomněl, že v osobě H. Steinela se nadaci podařilo získat předního experta z oblasti plánování vnějších vztahů z příslušného generálního ředitelství Evropské komise. Poté promluvil Helmut Steinel , jehož vystoupení vyvolalo živý zájem a jehož záznam zahrnuje část I-VII. tohoto materiálu .

V druhé části workshopu proběhla bohatá diskuse, která referentovi umožnila své teze dále rozšířit a prohloubit.

Ing. Zeman (ČSOB) položil dvě otázky: především se zajímal o to, zda není pomalé tempo konstituování společné evropské zahraniční a bezpečnostní politiky důsledkem rozdílných historických zkušeností jednotlivých členských států EU. Dále se zajímal o to, nakolik může EU reagovat na podobné „krizové“ situace, jako jsou demonstrace na rakousko-českých hranicích v souvislosti se spuštěním Temelína? V odpovědi H. Steinel konstatoval, že trvalo skutečně velmi dlouho, než se v EU vytvořil současný stav prointegrovanosti, ale současně se nedomnívá, že by ani po dvaceti či třiceti letech mohlo dojít k vytvoření nějakých Spojených států evropských. Tento proces a trend se promítá i do zahraniční politiky a obtíží formování jejích cílů a metod jako společné. Poněkud se mění i fungování známého, tradičního „tandemu“ německo-francouzského: i přes pokračování tradičních přátelských vztahů se někdy objevují rozdílné přístupy a percepce. Již řadu let Francie sází výrazně na tzv. evropskou kartu. Možná se do toho promítají i vztahy Francie – USA, pozice Francie vůči Spojeným státům. Na další otázku, týkající se blokád kolem Temelína, H. Steinel neodpověděl s tím, že se problematikou jaderné energie
a jejími průměty nezabývá.

Ing. Prošek (PS PČR) se zajímal o reformu Smlouvy, zejména o perspektivu institucí EU i o perspektivu zvýraznění role EU v oblasti bezpečnostní politiky. H. Steinel především vyložil, že systém „pilířů“ je sice úspěchem právníků, ale ve své povaze není příliš šťastným řešením. Komise jako taková má v řadě oblastí integrační politiky velkou zodpovědnost i pravomoci. Na druhé straně jsou čtyři členové Evropské komise zodpovědni za různé oblasti vnějších vztahů EU. Pokud někdy dochází k problémům, pak to souvisí spíše s nevyjasněností kompetencí různých aktérů. Ale i tak jsou současné zkušenosti lepší, než se očekávalo. V otázce, jak činnost Komise reflektuje evropská veřejnost, pak např. reakce tisku nejsou příliš příznivé. Souvisí to i nepřímo s tím, že Komise spravuje vysoké částky komunitárního rozpočtu a rozhodovací a schvalovací postupy při jejich konečném umisťování jsou velmi složité. Ve vztahu k třetím zemím, poznamenává H. Steinel, by bylo možná lepší, kdyby se Komise mohla více věnovat politickým otázkám a méně se musela zabývat hospodářskou pomocí.

Dr. Khol (ÚMV) se zajímal o to, zda je reálná revize Smlouvy směrem k posílení role institucí, kompetentních v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky? H. Steinel připomněl, že nejdůležitější rozhodovací institucí EU je Rada, ale podílí se na tom i další instituce včetně představitelů vojenských kruhů, což je – ve srovnání s minulostí – něco skutečně nového a bezprecedenčního. Pokud jde o vlastní část Smlouvy vztahující se k bezpečnostní a obranné politice, H. Steinel se domnívá, že není zatím mezi právními experty jednotný názor, jak přistupovat k eventuální revizi. Není také přílišný zájem na tom, aby případné úpravy musely podléhat ratifikacím v parlamentech členských států. Je přirozeně složité si představit hlasování v rozšířené EU o větší počet členů. Nezapomínejme ale, že i NATO pracuje s jednomyslností. V případě skutečné krize si lze realisticky představit, že by v EU měly rozhodující roli tzv. velké země.

Ing. Pagáč (MF) položil otázku, jak se bude asi vyvíjet institucionální reforma, zejména reforma uvnitř Komise, zvláště pak reorganizace generálních ředitelství? H. Steinel poznamenal, že reformní proces zahrnuje také trend přenosu kompetencí na členské státy. Současně přibývá sektorů, které spadají – se souhlasem členských států – pod integrační politiku; trend směřuje k intergouvernementalismu. Nástupem Prodiho se mění do určité míry struktura Komise, rozdělení portfeulle. Růst mezivládní spolupráce a současné působení acquis vede někdy k paradoxním situacím. Ve strategii EU ve vztahu ke kandidátským zemím by se, podle názoru H. Steinela, měla překonávat Monnetova metoda a více jít směrem, který ve svém známém „osobním“ projevu naznačil německý ministr zahraničí Joschka Fischer.

Dr. Lysoněk ve své poznámce mj. konstatoval, že by se v zahraniční politice EU měly více promítat problémy rozvoje afrického kontinentu. H. Steinel odpověděl v širším kontextu, když konstatoval, že Evropská unie si musí vytvořit především koncept vnějších vztahů vůči Rusku a to s přihlédnutím k procesu svého rozšíření. Podmínky vstupu do EU jsou velmi náročné, hraniční kameny vůči třetím zemím vysoké. Pokud jde o Afriku, tímto kontinentem se Evropská společenství hodně zabývala v minulosti, o čemž svědčí mj. Loméský proces i specielní vztahy se severní Afrikou. S Afrikou existuje značná intenzita kontaktů a jsou tam i podstatné finanční prostředky. Nelze ale říci, že by Afrika, vzato jako celek, byla „success story“, i když – i s ohledem na bývalé koloniální státy – mělo EHS od počátku svou „africkou politiku“.

Ing. Hřích (ÚMV) se zajímal o vztahy mezi Komisí a společnou zahraniční a bezpečnostní politikou uvnitř II. pilíře a v té souvislosti též, jaká je role delegací EK v zahraničí? H. Steinel upozornil na širší souvislosti tohoto problému, když konstatoval, že v institucích i členských státech EU zesílilo povědomí, že problém cílové podoby unie – finalité – musí být mnohem více předmětem dalších úvah a přemýšlení, více než tomu zatím bylo. Ne vždy totiž, když vznikla nebo zesílila krizová situace, dokázala EU zaujmout pružně společné stanovisko. A nabízí se přirozeně otázka, jak bude fungovat GASP s 20 či 25 účastníky? Odpovědí zřejmě bude tzv. diferencovaná integrace. Na šíři a dynamiku integračního procesu bude mít vliv i další vývoj Evropské hospodářské a měnové unie.

Prof. Jakš (VŠE) položil otázku k roli Německa ve společné zahraniční a bezpečnostní politice. H. Steinel ve své odpovědi mj. konstatoval, že Německo nachází v podstatě svou zahraničněpolitickou seberealizaci v GASP, ale třeba počítat i s tím, že velké země Unie mají tendenci provádět i svou specifickou zahraniční politiku. Na druhé straně je až překvapivé, zdůraznil H. Steinel, jak ve velmi krátké době, cca deseti let, se sblížila zahraničněpolitická stanoviska států, že neexistují diametrální, zásadní rozdíly. A v té souvislosti položil řečník sám otázku k publiku, jak se Češi sami dívají na své začlenění do společné zahraniční politiky Unie. V odpovědi Ing. Khol mj. konstatoval, že ČR bude usilovat o nalezení konstruktivní pozice,
do které se promítá i současná etapa přístupových negociací.

Celé jednání uzavřel prof. Jakš , který jej moderoval, poděkoval všem přítomným a zejména Helmutu Steinelovi za jeho podnětné a otevřené vystoupení. Upozornil přítomné, že v brzké době FES uspořádá další workshop k postupovým zprávám Evropské komise.

Tagy
Tagy
Evropa 2845
Evropská unie 1784
LÍBIL SE VÁM ČLÁNEK? DEJTE NÁM TO VĚDĚT.
Odesláno, děkujeme.
Máte na srdci ještě něco? Sem s tím!
  • Vyplňte prosím všechna pole. Doplňte prosím zvýrazněné položky. Stala se chyba. Kontaktujte nás prosím na info@amo.cz
Reklama
Reklama
Reklama