Tento web používá k poskytování funkcí sociálních médií a analýze návštěvnosti soubory cookies. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte.

Asociace pro mezinárodní otázky

Vyberte si z aktuálních projektů:

Zavřít

„Deset přikázání“ anebo deset omylů?

Jan Šnaidauf / Ed. 22. 2. 2016

V posledních měsících nabrala diskuze o Evropské ústavě (či Ústavní smlouvě) v České republice na tempu, pádnosti a bohužel i emocionálním vypětí. Z mnoha stran v ní hlasitě zaznívají hlasy, jimž je jedno společné: Ústavu buď vehementně obhajují či naopak rezolutně odsuzují. Střídmé a umírněné úvahy se v těchto názorových bitkách zpravidla ke slovu nedostanou.

Právě to je však ambicí tohoto článku, a to i přes poslední vývoj situace v souvislosti se zamítavými referendy ve Francii a Nizozemí. Ať už je Ústavní smlouva viděna jako „mrtvý dokument“ nebo nikoliv, její problematika si nadále zasluhuje soustředěné pozornosti. Lze přeci předpokládat, že Evropská unie se bude dále vyvíjet a přinejmenším v nejbližším období se přitom bude tím či oním způsobem vymezovat právě vůči tomuto dokumentu. V následujícím článku nepůjde o precizní analýzu, která – má-li být kvalitní – nevyhnutelně zabere mnoho prostoru, nýbrž o reakci na jeden ze zmíněných vyhraněných hlasů. A to přímo na onen prominentní a v okolní kakofonii patrně nejslyšitelnější, kterým k České republice promlouvá prezident Václav Klaus.

Není tomu dlouho, co spatřila světlo světa útlá brožurka, založená na textu od irského autora Anthonyho Coughlana, k níž Václav Klaus napsal předmluvu. Její závěrečnou část přitom zabírá Klausovo dnes již dobře známé „desatero“. Ponechme stranou text brožury, otázku jeho původu i úvahy nad kvalitami jeho autora a věnujme se bod po bodu tomuto souboru deseti tvrzení z hlediska míry přesnosti, nezaujatosti a pravdivosti. Namísto dalšího zapáleného výkřiku horujícího pro Ústavu nebo proti ní tak zkusme přispět ke strukturované racionální debatě.

Hned v prvním bodu prezident oznamuje, že ratifikací Ústavní smlouvy se EU stane státem, protože bude mít všechny státní atributy. Jistě, bude mít psanou ústavu, ačkoliv ta není jak známo nutným státním atributem. Bude mít své občany, jejichž státní občanství bude doplněno evropským. Podle Ústavy to nezakládá žádné povinnosti, ale pouze explicitní dodatečná práva vůči evropským institucím a jiným členským státům. Tvrzení, že Unie bude mít svého prezidenta, je mylné už terminologicky: půjde o předsedu Evropské rady voleného hlavami členských států na dva a půl roku. Ten bude aktivní jen v rovině evropských institucí, aniž by se přitom dotýkal politických systémů členských států, a v rovině mezinárodní především jako symbolická figura. Podobně tomu bude i s novým postem Ministra zahraničních věcí EU, který má oproti zmíněnému předsedovi i právo reálně svými návrhy ovlivňovat společnou zahraniční, bezpečnostní a obrannou politiku Unie. Toho však bude schopen jen v konsensu s ministry jednotlivých členských států, vyjma případů externích unijních politik, které již dnes jsou v kompetenci Komise. Vytvoření obou evropských úřadů je také reakcí na tápání zahraničních partnerů EU v otázce, kdo a kdy Unii zastupuje. Přitom nejsou zástupcům členských států odnímány žádné pravomoci, ale spíše konsolidováno fungování již existujících mechanismů. Význam tak tyto úřady mají hlavně v rovině vnímání Evropské unie zvenčí.

V druhém bodě „desatera“ nelze najít patrně žádný racionální základ, i pokud si odmyslíme jeho pozoruhodnou dikci ve smyslu „sice se bude zdát, že je vše jako dřív, ale ve skutečnosti Evropa zvítězí nad členskými státy.“ Jména zemí opravdu zůstanou nepříliš překvapivě zachována, proč by se ale členské státy měly stát pouhými regiony? Vzhledem k prvním dvěma protokolům připojeným k Ústavě, které explicitně potvrzují roli národních parlamentů a definují principy subsidiarity a proporcionality, uvedené tvrzení zaznívá vskutku nečekaně. To je ještě znatelnější u druhé formulace: prezident nárok na svůj titul samozřejmě neztratí, proč si však vybral zrovna takový příklad? Evropské směrnice prováděné bez ohledu na domácí státní orgány, jak uvádí následující výrok, si pak lze jen velmi těžko představit. Zejména proto, že směrnice jsou rámcovou legislativou vytvořenou za účasti všech členských států a navíc vyžadují implementaci do národního právního systému, který je přirozeně chráněn právě domácími orgány. Mimoto stojí za zmínku terminologické pomýlení: „směrnice“ totiž v případě přijetí Ústavy v evropském právu již existovat nebudou, jelikož budou nahrazeny „rámcovými zákony“.

Nadřazenost evropského právního systému nad systémem členských států je předmětem třetího bodu. Ačkoli má toto tvrzení reálný základ, je nutno si uvědomit dvě skutečnosti. Jednak že na tvorbě právního řádu EU se podílejí všechny členské státy, ačkoli může být konkrétní norma v určité oblasti přijata i proti vůli některého státu (hlasování kvalifikovanou většinou). Avšak právě toto riziko omezuje pracně a těžce vyjednaný systém hlasování v Radě ministrů. A za druhé fakt, že primát evropského práva se uplatní pouze tehdy, je-li v přímém konfliktu s národním právem. Uplatnila-li by se v takovém případě norma daná právem členského státu, pozbývá rázem celý evropský systém nejen smyslu, ale i životaschopnosti: nesourodé regulace pak způsobí faktický rozpad Unie.

Otázka pojmenování dokumentu, tedy zda Ústavní smlouva nebo Ústava, je předmětem dalšího bodu. Nejedná se přitom o spor mezi dvěma alternativami, odpověď je v tomto případě jasná: o čem se v jednotlivých státech EU nyní rozhoduje, je mezinárodní smlouva. Projde-li ratifikačním procesem, stane se tato Smlouva o ústavě pro Evropu (anglicky Treaty Establishing a Constitution for Europe) platnou. Z toho přímo nevyplývá, zda tím začne existovat skutečná ústava, a to i proto, že v moderních dějinách neexistuje pro podobnou situaci precedent. Význam tohoto problému je ryze symbolický a spočívá opět v rovině vnímání: pojem Ústava implikuje dokument hlubší a trvalejší povahy než jen pouhou smlouvu. Je třeba říci, že evropské instituce i mnozí politikové se používání jednoduchého termínu Ústava nikterak nebrání, což dává Klausovi v jistém ohledu za pravdu. Z hlediska účinnosti dokumentu jde však o irelevantní otázku.

Problém přenosu suverenity, objevující se v pátém bodě, je klíčový již od roku 1951, kdy byla uzavřena smlouva o Evropském společenství uhlí a oceli. Státy se přitom vědomě a úmyslně zřekly v konkrétních případech své suverenity a svěřily ji sdílenému orgánu proto, aby jednostranná rozhodnutí jednoho státu nevyvolávala odvetné reakce státu druhého. Cílem bylo předejít eskalaci konfliktů a udržet mír; ten mezi státy EU (a dříve ES) také skutečně přetrval již po více než půlstoletí. Ano, vstupem do EU se stát zříká části své vlastní suverenity ve prospěch kolektivního rozhodování. Právě to je však samotný raison d’être celé evropské integrace a nikoliv jakýsi neznámý, nechtěný či hrozivý důsledek. Ústavní smlouva mimoto v tomto ohledu žádnu zásadní změnu nepřináší, byť poněkud rozšiřuje spektrum oblastí, kde se kolektivní rozhodování uplatní.

Evropské občanství jistě může potvrzovat státní charakter Unie, jak Václav Klaus tvrdí v dalším bodu, stejně jako existence práv a povinností vůči institucím EU. Existují-li ovšem společné orgány podílející se na státní suverenitě, jak bylo diskutováno v předchozí úvaze, pak se jeví nejen jako přirozené, ale dokonce jako žádoucí, že tyto orgány vstupují do přímého kontaktu s občany. Vždyť právě dosavadní nízká intenzita tohoto kontaktu byla a je opakovaně kritizována jako jedna z příčin „demokratického deficitu“ EU. Proto se přímých práv a povinností vůči orgánům Unie neděsme, ale vítejme je jako základní způsob přiblížení „Bruselské eurokracie“ k občanovi. Ústavní smlouva mimoto jasně říká, že občanství EU pouze doplňuje občanství státní a nenahrazuje je.

Následující sedmý bod tvrdí, že členské státy budou moci vykonávat jen pravomoci ponechané jim Ústavou EU. Tato formulace je v přímém rozporu s dikcí samotné Ústavní smlouvy, jež stanoví, že „pravomoci, které nejsou Ústavou Unii svěřeny, náležejí členským státům“ (čl. I-11, odst. 3). Problematika priority evropského práva v případech konfliktu s národním právem, jež je v tomto odstavci rovněž zmíněna, byla již diskutována výše s poukazem na nutnost takové priority, má-li zůstat zachována základní funkčnost EU.

O mezinárodních smlouvách uzavíraných se třetími státy a o subjektech zmocněných k jejich uzavírání se mluví v bodě osmém. Jak již bylo naznačeno, do výlučné pravomoci Unie jsou explicitně svěřeny některé oblasti politiky, které se bez plné harmonizace neobejdou (např. společná obchodní politika EU v důsledku jednotného vnitřního trhu). Logickým důsledkem tohoto stavu je i nutnost, aby mezinárodní smlouvy v těchto oblastech byly uzavírány právě a jedině oněmi orgány, v jejichž výlučné pravomoci jsou – tedy v těchto případech evropskými institucemi. Citace z Ústavní smlouvy, použitá v tomto bodě, je převzata z kapitoly o společné zahraniční a bezpečnostní politice, zatímco zde je ne zcela korektně uvedena do přímé souvislosti s mezinárodními smlouvami. Závazek ze strany členských států bezvýhradně podporovat zmíněnou politiku EU, jak citát uvádí, je neodmyslitelný: bez něj by Společná zahraniční a bezpečnostní politika postrádala ne-li vůbec smysl, pak jistě jakoukoli účinnost.

V předposledním bodě Václava Klause se objevuje tvrzení, že Ústava „snižuje váhu menších členských států“ oproti situaci dle smlouvy z Nice. Lze předpokládat, že je zde míněn způsob hlasování v Radě ministrů, kde skutečně dochází k určitým posunům. Podívejme se však zcela konkrétně na podstatu těchto změn a jejich důsledek pro Českou republiku. Místo kvalifikované většiny vyžadující alespoň 258 vážených hlasů, kde ČR disponuje dvanácti, je dle Ústavní smlouvy zapotřebí souhlasu nejméně patnácti členských států. Z tohoto jednoduchého paradigmatu vychází zvýšení vlivu ČR na přijímání rozhodnutí o 43% (1/15 vyděleno 12/258). Naopak vliv na zablokování rozhodnutí, kde je zapotřebí 88 vážených hlasů nebo dle Ústavy alespoň jedenácti států, vychází pro ČR snížen o 33% (1/11 vyděleno 12/88). Uvedená čísla i přes svůj ryze orientační charakter naznačují, že Ústavní smlouvu lze jen stěží paušálně obvinit z diskriminace menších zemí. Populační kritérium, dle nějž je pro přijetí rozhodnutí nově zapotřebí 65% populace místo dřívějších 62%, lehce snižuje „průchodnost“ systému (aniž by zvýhodňovalo větší či menší státy), zatímco celkově nový systém tuto průchodnost výrazně zvyšuje (dostačuje 60% států oproti dřívějším 75% vážených hlasů).

Předmětem posledního bodu Klausova desatera je tzv. Doložka flexibility a Překlenovací doložka, které mají Unii umožnit jednání i v případech předem nepředpokládaných, a to údajně bez ohledu na parlamenty i občany. V případě první doložky se jedná o ad hoc právní akt přijatý Radou EU v případě pociťovaném jako nezbytný a za podmínky souhlasu Evropského parlamentu i Komise. Na takové opatření navíc musí být mimořádně upozorněny všechny národní parlamenty. Ani tento postup však nelze použít k harmonizaci legislativy v oblastech Ústavou vyloučených. V případě druhém se jedná o trvalou změnu rozhodovacího procesu z jednomyslného hlasování na kvalifikovanou většinu, která se uskuteční jednomyslným rozhodnutím Evropské rady. Formulace z tohoto bodu, že „nemusí o tom rozhodovat národní parlamenty“ je extrémně zavádějící. Parlamenty se sice na rozhodnutí podílet opravdu nemusejí, před jeho přijetím však vždy mají šestiměsíční lhůtu pro vyslovení nesouhlasu. Učiní-li tak i pouhý jeden národní parlament, rozhodnutí přijato být nemůže – to však Klausův bod nezmiňuje. Stejně tak není ani naznačena možnost „ošetřit“ tyto situace další regulací na národní úrovni, např. povinným zapojením parlamentů do rozhodnutí o udělení mandátů vládám pro takovéto speciální případy.

Pokus blíže prozkoumat podloženost „desatera“ prezidenta Klause k Ústavní smlouvě ukazuje, že většina jeho bodů spočívá na více či méně reálném základě. Téměř ve všech případech se však odhalují argumentační nedostatky tkvící v dezinterpretaci faktů, zamlčení relevantních skutečností nebo v psychologické manipulaci prostřednictvím stylizace myšlenek do podoby hrozeb. Otázky, zda jsou tyto chyby činěny úmyslně či nikoliv a pokud ano pak tedy proč, jsou zajímavé a hodny odpovědi. Mimo jiné také vypovídají o charakteru a vlastnostech svého autora, avšak pro samotnou věcnou debatu, již se zde pokoušíme vést, postrádají relevanci. Souhlasit se s Václavem Klausem dá v jednom: evropská Ústava uskutečňuje jistý posun, jímž se EU stává čímsi připomínajícím státní útvar o něco více než předtím. Základem diskuse by proto měla být nejdříve otázka, zda je takový vývoj žádoucí nebo nutný. Autor je osobně přesvědčen, že je obojím. Debata o tom však vyžaduje mnoho času a měla být seriozně vedena již dávno.

Tagy
Tagy
Evropa 2973
Evropská unie 1888
Česká republika 2265
česká evropská politika 578
LÍBIL SE VÁM ČLÁNEK? DEJTE NÁM TO VĚDĚT.
Odesláno, děkujeme.
Máte na srdci ještě něco? Sem s tím!
  • Vyplňte prosím všechna pole. Doplňte prosím zvýrazněné položky. Stala se chyba. Kontaktujte nás prosím na info@amo.cz